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侯玺超，肖坤鹏.体教融合：青少年竞技体育后备人才培养的协同治理 [J].沈阳体育学院学报，，40（5）：90-97.
体教融合：青少年竞技体育后备人才培养的协同治理
侯玺超1,2，肖坤鹏2
(1.福建师范大学 体育科学学院，福建 福州 350117；2.东北师范大学 体育学院，吉林 长春 130024)
摘
要
《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》(以下简称《意见》)的颁布确定了新时代青少年竞技体育后备人才培养必须走协同治理的路径。新中国成立以来，体育与教育双方在发展过程中实现了从体教结合向体教融合的转变，体现了不同历史时期青少年竞技体育后备人才培养的时代诉求。但按照《意见》提出的新要求和新目标，青少年竞技体育后备人才培养的协同治理还面临着体育法律法规建设相对滞后、体育与教育管理部门协同度不够、社会力量参与协同治理门槛高、部门平级协同督导缺少约束力的堵点。提出健全协同治理的法治程序、制定行政部门协同治理的合作清单、降低社会力量参与的审批门槛、探索建立第三方评估机制的协同治理路径。
青少年竞技体育后备人才是指从事竞技运动训练的青少年专业或业余运动员。“出人、出成绩”是竞技体育发展的核心问题，稳定的、高质量的青少年竞技体育后备人才对竞技体育发展的影响是不言而喻的，是竞技体育的生命之源、发展之本。据统计，1998—我国具有运动等级的青少年运动员人数从69247人下降到43115人。业余体校与普通学校的培养目标相背离导致业余训练与文化学习的矛盾突出，是青少年竞技体育后备人才短缺的主要致因，已成为体育强国建设的掣肘。其实，青少年竞技体育后备人才的短缺，说到底也是培养的问题。但事实上，改革开放至今我国青少年竞技体育后备人才培养已经形成了两套相对独立的运行体系，其中一个是以国家体育总局为主管的业余体校，另一个则是以教育部为主管的体育传统项目学校。而且，在国家顶层设计的主导下，通过实施“体教结合”的工作机制也实现了两套体系的协同培养，一定程度上完善了具有“中国特色”的青少年竞技体育后备人才的培养体系，但在运动员文化教育和竞技体育人才输送等复合型问题上仍难以达成有效的协同治理，学训矛盾依然比较突出。对此，４月27日，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过了《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》(以下简称《意见》)。其中，针对青少年竞技体育后备人才培养的瓶颈，《意见》从体育和教育领域的发展目标、行业资源、改革举措、运行机制等方面提出了破解的融合点。在此背景下，本文以《意见》的精神为依据，从历史发展的逻辑中分析青少年竞技体育后备人才培养的体教融合诉求，根据治理理论探讨其协同治理过程中面临的现实难点，并提出治理的具体路径。
1 青少年竞技体育后备人才培养的体教融合历程
新中国成立至今，体育与教育部门在发展过程中共同提出了体教结合、体教融合２种不同的理念。经过几十年的讨论，也认同了各种理念，可无论如何提及，归根结底就是要解决体育与教育的分离状况。其实质是体育与教育行政部门在业余体育训练领域达成共同建立一个适应社会发展的业余训练体制，解决长期掣肘竞技体育发展的根本性问题，体现了不同历史时期青少年竞技体育后备人才培养的时代诉求。
1.1 体教结合：体育主导
1952年，中华人民共和国中央人民政府委员会决定成立“中央体委”来管理国家的体育事务，1954年更名为“国家体委”。从此以后，新中国开始建立起体育工作的组织体系，按照“发展体育运动，增强人民体质”的体育事业指导方针，制定、实施了一系列发展群众体育、竞技体育的制度和政策，并开始着眼于参加世界体育赛事。为了解决竞技体育后备人才培养问题，1955年国家体委决定在北京、天津、上海试办业余体校。1956国家体委要求各省、市地区建立业余体校，并于1964年颁布了《青少年业余体育学校试行工作条例(草案)》，1965年底全国业余体校基本形成了一般业余体校—重点业余体校—省中心业余体校和专业队三级青少年训练网。1978年全国体育工作会议的召开，提出了建立业余体校—省市专业队—国家队层层衔接的训练网，标志着中国举国体制下的“三级训练体制”形成，开启了体育系统“自办教育”“自我循环”培养青少年竞技体育后备人才的模式。随着1979年中国重回奥运大家庭，并在1984年洛杉矶奥运会的首秀赛场上摘夺了15枚金牌，“为国争光”成为了当时中国的时代强音。随后，中共中央在印发的《关于进一步发展体育运动的通知》中指出，我国体育事业发展同世界先进水平还有很大的差距，要加强高水平运动队的建设，努力抓好运动训练和文化教育，提高运动员的科学文化素养。此时，体育与教育双方萌生出共同为国家培养竞技体育后备人才的愿景，并于1987年由国家体委印发《关于部分普通高等学校试行招收高水平运动员工作的通知》，标志着体教结合模式的正式建立。体教结合改变了体育系统单独培养青少年竞技体育后备人才的局面，专业运动员的文化素质得到了一定的提升。但在这一阶段中，教育系统的高水平运动员培养基本上要接受体育系统的指导，并按照体育系统的相关要求来开展工作，专业运动员进入高校后几乎将全部精力用于竞技训练，参加世界大赛的运动员也主要以体育系统为主。
1.2 体教结合：教育发力
1993年中共十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“建立社会主义市场经济体制，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。”我国经济与社会发展从此进入快车道，国家社会各项事业都取得了卓越的成绩。竞技体育事业跻身世界前列，1998年亚运会实现了金牌数和奖牌数第一，2000年悉尼奥运会上金牌和奖牌数均位列世界第三。与此同时，教育事业也得到了普及，教育规模和质量不断提升，1990—2000年，普通高等学校招生人数从60.9万人增加到220.6万人，普通中学招生数从1619.6万人增加到2736.0万人。但需要注意的是，此时以体育系统为主的“三级训练体制”问题愈发凸显，主要表现为传统运动员就业包分配模式不再实施；同时由于体育系统办教育水平较低，运动员文化教育普遍缺失导致进入社会后出现“就业难”现象，进一步造成青少年竞技体育后备人才出现青黄不接、规模萎缩等问题。而且，当时社会就业形势已经转变为以重视学历、文凭和能力进行双向选择的模式，更多的青少年开始选择到普通中学读书，体育系统急需教育系统的支持，教育系统开始发力。在运动员文化教育提升方面，1986年国家体委、国家教委联合印发的《关于开展学校业余体育训练，努力提高运动技能水平的规划(1986—2000年)》，极大地推动了教育系统支持体育系统的力度。比如双方在中小学建设了大量的体育传统校和高水平后备人才培养基地；再比如双方共同举办全国大中学生运动会、组织参与世界大学生运动会等。在解决就业安置问题方面，1999年国家教委、国家体委联合颁布《关于国家体育总局直属体育院校免试招收退役优秀运动员学习有关问题的通知》，不仅在一定程度上改变了退役运动员多、工作岗位少的问题，而且有效推动了大学试办高水平运动队的效果，先后形成了“南体模式”“清华模式”“北理工模式”等为代表的竞技体育后备人才培养模式。但受“金牌至上”思想的影响，教育系统在青少年竞技体育后备人才培养上也出现了明显的锦标主义倾向，运动员仍然将主要精力用于训练和比赛。
1.3 体教结合：各自为政
进入新世纪，“无育之体育”的认知导致大众对体育功能认知产生偏差，使得业余体校文化教育水平与普通中小学相差甚远，优秀运动员文化教育缺失现象表现得更加明显，青少年竞技体育后备人才大量萎缩，选拔难度日益加大。对此，在中共中央、国务院印发的《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》中，用“青少年体育”取代了“学校体育”，意在强化“体教结合”。但北京奥运会的成功举办，却将大众视野下的体育改革焦点问题从“体育管理体制”转向了“竞技体育举国体制”，不仅遏制了体教结合现代化改革的进程，而且还一度走向了困境与迷茫，甚至分裂了以往的合作，出现了“各自为政”的现象。在办赛方面，形成了２个独立的赛事系统，以国家体育总局为主建立的各项目“U”系列赛事和以教育部为主建立的各项目“学段”系列赛事；在办校方面，也形成了明显的分离现象，由教育部牵头的“校园特色项目学校”和以国家体育总局为主导的“体育传统特色学校”的政策文件开始由“联合发”变为“单独发”。此外，近几年在高水平运动队建设方面的政策文件基本都是由教育部门单发为主。其实，国家顶层决策部门也意识到体育与教育部门形成的合力与共识正在分离，为此在由国务院办公厅印发《关于强化学校体育促进学校身心健康全面发展的意见》的第三大部分中提出“注重教体结合，完善训练和竞赛体系”的要求。从该文件的精神中可以看到当时体教结合的困难，亟待完善青少年体育后备人才培养的组织体系和功能。
1.4 体教结合：共为一体
进入新时代，体育事业的改革被列为全面深化改革的重点事项，在体育强国、教育强国、健康中国、人才强国等战略的实施下，为解决体育系统培养竞技体育后备人才面临的数量短缺和文化教育缺失；教育系统培养竞技体育后备人才面临的不重视和运动技能水平不高等问题提供了深度“结合”的契机，如国家体育总局与教育部联合印发的《关于加强竞技体育后备人才培养工作的指导意见》。特别是《深化党和国家机构改革方案》的印发，为体教结合提供了更高、更强的“粘合剂”，此时在全国两会代表的提议下，国家层面提出了“体教融合”，并在中共中央和国务院的研究同意后印发了《意见》。相比“结合”，“融合”不再是过去体育与教育系统的合作和结合，而是要从思想、行动、方法和评价等各个方面进行更深、更广的融合，实现“你中有我，我中有你，共为一体”。但体教融合并非单纯地去培养青少年竞技体育后备人才，解决过去运动员文化教育缺失和运动水平偏低的问题，而是立足于面向全体青少年树立健康第一的教育理念，在构建青少年体育普及层级化、网络化、多样化、差异化基础上，整合体育师资、场馆设施、体育赛事、体育社会组织等，夯实青少年竞技体育后备人才培养的基础，以拓展培养渠道及补齐短板，切实将体育专业资源融入教育领域。从《意见》中可以看出，对青少年竞技体育后备人才培养的时代诉求主要体现在４个方面：１)体教一元论的育人理念；２)多部门齐抓共管的工作体制；３)多元主体共治的治理模式；４)联合督导的评估机制。其实，这４个诉求也构成了探索具有中国特色的青少年竞技体育后备人才培养体系，而围绕这一人才培养体系来促进体育与教育部门的协同治理也就成为了贯彻落实《意见》的重要路径。
2 青少年竞技体育后备人才培养体教融合协同治理的难点
事实上，美国、日本等发达国家在应对青少年竞技体育后备人才培养问题上已经形成了系统完善的协同治理组织框架。然而，我国在实际发展过程中，受制于发展理念、工作体制、运行机制等方面的因素，在贯彻落实《意见》对青少年竞技体育后备人才培养的新要求和新目标时，体育与教育部门的协同方式还处于一种“连接”状态，不仅不牢靠，而且还容易割裂。这也构成了促进青少年竞技体育后备人才培养的协同治理难点。
2.1 体育法律法规建设相对滞后
赛事是青少年竞技体育后备人才培养的杠杆，是促进竞技体育后备人才培养的助推器。表面看《意见》是促进青少年培养一体化发展的政策文本，实则体现了体教一元论的育人理念。因为，“融合”与“一元论”育人观在理念上是相互契合的，前者强调“共为一体”，后者要求“不可分割”，两者都蕴含了“术道并举”“技道并建”教育观念。如《意见》的第２条指出：“开展丰富多彩的课余训练、竞赛活动，扩大校内、校级体育比赛覆盖面和参与度，组织冬夏令营等选拔性竞赛活动。”这其实强调的是将体育作为一种塑造人、教育人的手段，培养学生在体育竞赛中的切身性、体悟性和具身性，改变以往体育竞赛是“少数人”专利的现象，让更多的人参与到体育竞赛中，使大量优秀运动员苗子从中脱颖而出。再如《意见》的第３条指出：“大中小学校在广泛开展校内竞赛活动基础上建设学校代表队，参加区域乃至全国联赛。”这其实是强调先把学生培养成人、成才，再成为高水平的竞技体育人才，这解决了运动员的文化教育问题，也解决了运动员退役后就业问题，同时能有效地带动更多的学生参与竞技体育进而形成根植于学校内核的体育文化氛围。事实上，体教融合最终都要落脚到教会、勤练和常赛上，教会是勤练的基础，勤练决定了常赛的效果，常赛才是发挥体育育人的载体。然而，这３个环节在落实过程中面临两个问题：一是相关体育法律法规缺失，导致协同治理缺少法律保障。根据《意见》精神，“常赛”是青少年竞技体育后备人才培养的关键，在未来校内体育竞赛的举办数量将呈现“井喷式”增长，学生安全问题或将成为学校管理者以及体育教师组织开展体育竞赛的“紧箍咒”，在法律上明确学校体育伤害事故的处理规定是实现“常赛”的重要保障。然而，《中华人民共和国体育法》和《学校体育工作条例》却没有明文规定，导致在实践中对学校体育伤害的事故处理主要依据《中华人民共和国侵权责任法》，其核心是“过错原则”，即在民意调解过程中学校承担的是过错责任。如果上升到法院判罚层面，则主要依据《中华人民共和国民法通则》，公平原则判罚学校负主要责任。而且，实践证明学校体育伤害事故的责任认定方式在体育教学、课余体育锻炼中已形成了共识，成为学校组织体育赛事的主要掣肘。二是相关体育法律法规缺少强制性操作细则，导致协同治理的主动性不强。没有“勤练”的支持，“常赛”就好比形同虚设。所以，“常赛”的同时，也会相应增加青少年课余体育锻炼的需求，进而需要充足的体育场地资源作保障。对此，在《全民健身条例》中早已规定了“学校应当在课外时间和节假日向学生开放体育设施”，但该条款属于原则性条款，不仅缺少强制性、操作性，而且还缺乏奖惩措施和财政补贴方案，再加上学校体育安全事故处理的威胁，学校主管对待体育场地对外开放往往持消极态度。第六次全国体育场地的普查结果显示，全国学校体育场地对外开放的比例仅为31%，而学校体育场地面积却占到了全国体育场地的53.01%。而日本在2001年时学校体育场地开放率就达到了98.8%，这主要归功于日本制定强制性操作的法律法规。
2.2 体育与教育管理部门协同度不够
《意见》要求根据“一体化设计、一体化推进”原则，由体育与教育部门共同组织完善青少年赛事体系。根据前文所述，目前我国青少年体育赛事存在着两套相对独立的管理体系，即“U”系列赛事和“学段”系列赛事。那么，根据《意见》的精神，就是要求体育与教育部门形成齐抓共管的合力，将学校体育赛事与U系列赛事等各级青少年体育赛事进行整合，不具备典型性的赛事该合并的合并，该重组的重组，如果没什么用的就直接取消，最终建立一体化青少年体育赛事体系，这也正是《意见》中第９、10、11条内容所期待的。但受传统“条块”结构的青少年赛事管理体制影响，体育与教育管理部门的协同仍然是基于部门利益考虑，在落实完善青少年体育赛事体系的过程中还面临两个问题：一是就管理体制而言，条块的管理该如何齐抓。我国体育管理组织结构是横向职能制与纵向层级制于一体的“条块”关系，在条块的管理体制下，按照体育的不同功能形成了分部门、分种类、分功能的管理方式，有效地提升了部门管理的专业性和针对性，但同时也造成了碎片化的制度结构。体教结合的思路在整合碎片化的管理方式上发挥了积极作用，但多部门齐抓的合力在一定程度上还是基于部门利益来完成的，并且在实际运行过程中往往采取的是“压力型传导机制”，评价方式也采用的是“一票否决制”，这在解决体教融合的复杂性问题时是难以奏效的。现实中，青少年体育俱乐部的建设、体育场地对外开放以及运动员等级证的加分政策等操作也都印证了这一事实。二是就赛事体制而言，独立的竞赛体制该如何共管。《意见》第10条指出，建立分学段(小学、初中、高中、大学)、跨区域(县、市、省、国家)的四级青少年赛事体系。这其实是以原有教育系统的竞赛体系为蓝本来建立的四级青少年体育赛事体系，这对于教育系统来说是比较容易的，但体育系统赛事则比较复杂，不仅有U系列比赛，而且还有锦标赛、冠军赛，甚至还有商业比赛等。也就是说，要把这些复杂的赛事整合到课余时间的校内比赛、周末的校际比赛以及假期的跨区域比赛当中，而这里面涉及到的赛制、规模、赛法、举办权等问题的细化都是比较困难的，并且不可避免地会产生利益冲突问题。更为关键的是，当下亟待解决如何合并全国青少年运动会和全国学生运动会，改称其为“全国学生(青年)运动会”的问题，因为这马上要涉及到下一届改名后全国学生(青年)运动会举办地的确定。
2.3 社会力量参与协同治理门槛高
对于体育协同治理而言，要实行政府“他治”、社会组织“互治”与市场组织“自治”协同跟进的策略。事实上，学校体育和竞技体育工作的落脚点均处于教育和体育部门纵向管理事务的末端，而且在国家严格控制编制总量的情况下，两大管理部门都难以在青少年竞技体育后备人才培养的具体操作上提供对口服务的人力、技术、资源和财力需求。从发达国家的经验看，基层具体的操作事务主要由社会力量来运作，因为其更具专业化和效率化。对此，《意见》也提出了“鼓励青少年体育俱乐部发展，激发市场活动”“支持社会体育组织为学校体育活动提供指导，普及体育运动技能”。但在落实过程中还面临两个问题：一是体育社会组织数量少，制约青少年竞技体育后备人才运动技能的普及。受“注册挂靠制度”和“非竞争性原则”的制约，我国体育社会组织的总量严重不足。截至底，我国正式登记的体育社会组织共35876个，平均每10万人拥有体育社会组织的数量不足２个，这与德国每890人拥有１个体育社会组织的标准相比还相差很远。而且受“注册挂靠制度”的影响，体育社会组织大多同构于体育行政管理部门，导致其功能定位不仅单一，而且在向社会提供体育运动技能指导的过程中，体育社会指导员的供给总量也明显不足。据统计，我国青少年在参与体育锻炼时，接受体育社会指导员指导的比例仅在５%左右。不仅如此，在体育社会指导员的构成中，体育教师的数量占比仅为5.5%，从侧面反映出学校体育教师参与青少年运动技能指导的积极性有待提升。二是体育市场组织活力不足，制约青少年体育俱乐部的发展。治理理论的核心思想就是强调多元共治，根据新公共管理理论，市场组织往往比社会组织具有更强的执行力，因为市场本能是追逐利益，而消费规模则是市场逐利先决条件。所以，相比而言，体育市场组织在利益的驱动下能为青少年竞技体育后备人才的培养提供更为精心的服务策划，甚至可以提供私人化的培养服务。然而，国家统计局提供的数据显示，我国体育产业总规模为29483亿元，增加值增长11.6%，从内部结构看，体育服务业占体育产业总量的50.6%，且表现出强劲的发展势头，但与青少年体育俱乐部发展相关的体育教育与培训产业产值仅占体育产业总量的6.5%，而这一比例日本于时就达到了46.83%。由此可见，在贯彻落实体教融合的背景下，对青少年竞技体育后备人才培养的协同治理，不仅要突出行政管理部门的有效融合，更要重视体育社会组织、体育市场组织等社会力量的协同参与。
2.4 部门平级协同督导缺少约束力
体教融合能否真正落地生根，最为关键的是要发挥督导机制的作用。正如国家体育总局前副局长李建明曾指出：“优秀运动培养评价体系的不科学、不完善，阻碍了多方主体在竞技体育后备人才培养上的积极性。”因此，形成科学系统的督导评价机制事关体教融合人才培养目标的达成，用好督导结果，使其成为体育与教育部门协同推进青少年竞技体育后备人才培养的“上方宝剑”。对于此，《意见》也提出了“建立联合督导机制”，但未指明由谁来督导，如果按照传统建立部门间的相互督导机制来增强协同治理效果，难免会因部门平级监督，缺乏真正的约束力，主要表现为建立的联合督导机制容易忽略青少年竞技体育后备人才培养的公共性特征。根据《意见》精神，青少年竞技体育后备人才培养是需要一种整体性思维来思考执行政策的策略和路径，尤其是在合作治理语境下，协同本身就是一种处理公共事务的方式。所以，对于体育与教育部门的协同治理而言，青少年竞技体育后备人才的培养不是“我需要你、你需要我”的结合，而是“你中有我、我中有你”的融合，即双方需要秉承跨域治理的公共精神，采取跨领域、跨层级的协同方式，实现体教融合的政策愿景。事实上，早期部分地区在青少年体育领域建立的“市队校办”模式就有体教融合的端倪，但实践效果并不理想，至今未能在全国范围内推广，主要原因就是缺乏基于公共性特征的督导评估机制，在评估过程中即便形成了体育与教育部门联合督导机制，但主要涉及体育系统的工作职能，评估以体育部门为主，教育部门只是参与。同时，针对青少年体质健康下降的问题，教育与体育部门也多次联合发文重拳出击，但在实际督导评估过程中，教育部门起主导作用，体育部门仅配合参与。而且需要指出的是，在这２个典型案例中，作为督导评估的主体，体育与教育部门都属于平级单位，无论是哪一方主导或参与，另一方都不会刻意提出工作的不足，进而提出的整改建议大多流于形式。
3 青少年竞技体育后备人才培养的体教融合协同治理路径
事实上协同治理是指公共选择理论和系统科学理论相互融合的产业。治理是指政府或社会的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需求。协同治理是指同一治理网络中的多元主体间通过协调合作、相互依存、共担风险、共同行动，实现整体功能大于局部功能之和的效果，最终促进公共利益最大化的实现。受体制性障碍的制约，青少年竞技体育后备人才培养在协同治理过程中还面临着诸多困难。诚如前文所述，体教融合反映了新时代青少年竞技体育后备人才培养的时代诉求，《意见》出台为其协同治理指明了方向，但在贯彻落实过程中有待我们结合实际进一步细化。
3.1 制定行政部门协同治理的合作清单
治理理论指出，政府部门的管理权限是有边界的，这也决定了任何行政管理部门在实施公共治理活动时都有一定的管理领域。协同治理强调从政府单部门的封闭式行政向政府多部门的协同式行政转变，强调了多元主体间达到协同合作的一种工作机制。事实上，从体教结合到体教融合的转变，就是强调了对待青少年竞技体育后备人才培养这个问题时要求部门间要进行跨领域的协同治理，这也是国际竞技体育人才培养的成熟做法。如美国共有12个政府管理部门参与国家体育治理，其中有７个部门共同参与青少年竞技体育后备人才的培养工作。这些部门之所以能够实现协同治理，一个关键的因素就是各个部门在实施任务前就已经指定了协同治理的合作清单。对于青少年竞技体育后备人才培养这个具有跨领域治理的公共事务来说，要想在落实《意见》时形成协同合作的工作机制，通过制定行政部门间的协同治理合作清单则是形成协同合作的重要制度保障。具体实施路径：一是健全青少年竞技体育后备人才培养的合作机制，尽快根据国务院设立的青少年体育工作部际联席会议制度的经验，在省级政府层面建立青少年体育工作联席会议制度，并将其拓展到市、县级政府，围绕青少年竞技体育后备人才培养涉及的青少年体育俱乐部建设、体育赛事整合、体育场地对外开放等协同治理问题进行充分讨论，制定合作方案；二是探索成立青少年竞技体育后备人才培养委员会，主要由教育和体育两大部门负责青少年体育工作的领导、基层体育教师、教练员和运动员以及相关专家组成，围绕《意见》提出的青少年体育俱乐部建设、体育场地资源共享、体育赛事整合等要求，细化师资培训、资源共享、赛事举办等具体操作的工作计划；三是制定体育与教育部门关于青少年竞技体育后备人才培养的合作方案，由体育与教育部门共同协商成立协同工作领导小组，制定学校与体育俱乐部双方利益以及协同过程中的安全制度、学校体育场地对外开放的时间和价格、赛事举办及运动员注册的具体办法等；四是制定责权清晰的合作清单，按照“谁负责、谁治理”“谁失职、谁担责”的原则，完善青少年竞技体育后备人才培养质量责任追究制度，避免部门利益冲突、懒政现象发生(图１)。
3.2 降低社会力量参与的审批门槛
协同治理强调从政府的科层制体系向政府与社会合作的网络化结构转变，形成政府与社会力量相互依存的治理模式。因此，构建体育社会组织、体育市场组织与政府相互依存的治理模式也是推进青少年竞技体育后备人才培养的体教融合协同治理的理想模式。对此，应着力减少社会力量参与青少年竞技体育后备人才培养的审批制度，从数量上增加社会力量的组织规模，从质量上提升社会力量的工作效率，具体实施路径：一是尽快落实中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》要求，推进体育行业协会与行政机关真正脱钩，制定具有服务体教融合、服务青少年竞技体育后备人才培养业务的社会团体组织的“依法直接登记注册制度”，并开放对体育社会组织“非竞争性”原则的限制。同时，运用政策引导的形式培育“体教融合型”社会组织，并通过政策激励的手段吸引体育教师、教练员以及退役运动员的加入，避免传统体育社会组织功能单一的弊端，从宏观层面做大、做强体育社会组织的增量和质量。二是要求体育与教育部门根据国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》要求，取消不必要的行政审批程序，为体育市场组织介入青少年竞技体育后备人才的培养破除障碍。同时，加强对体育教育与培训行业的培育力度，由体育与教育部门组织相关专家制定体育教育与培训业服务青少年竞技体育后备人才培养的行业标准和质量。此外，还要健全体育市场组织的监管制度，严防庞大的体育市场组织出现恶意竞争而导致服务质量下降问题。三是激励体育社会组织和体育市场组织协同参与青少年竞技体育后备人才的培养，考虑采用项目制的治理方式。因为，青少年竞技体育后备人才培养具有典型的跨域性特点，项目制则是以实现不同部门间的共同目标为前提，运用专项资金资助的特定形式来增加不同部门间的协同治理能力，具有明显的整体性治理特征。如从国家或省级层面拨付一定的专项资金，通过服务购买、委托经营以及资金调整等形式来增进青少年竞技体育后备人才培养的协同治理(图２)。
3.3 健全协同治理的法治程序
协同治理强调从“人治”向“法治”转变。常赛是体教融合实施的落脚点。对于常赛过程中容易出现的运动损伤纠纷，必须通过相应的举措来实现共担风险的目的，而法治化则为不同主体共担风险提供了法理依据。因此，推进法治化建设既是青少年竞技体育后备人才培养的体教融合协同治理的前提，更是保障。对此，应尽快健全协同治理的法治程序：一是按照第十三届全国人大常委会发布的立法规划，在对《中华人民共和国体育法》进行修订的过程中，完善学校体育意外伤害处罚的法律依据以及体育场地对外开放的立法，根据《中华人民共和国体育法》的精神，进一步完善《学校体育工作条例》和《全民健身条例》相应的内容，为学校开展体育竞赛提供法律保障。二是增强法律条款的可操作性，重点对语言选择、具体举措、落实方案形成强制性的立法特质，并对违反立法目的及要求的行为给予明确的奖惩措施，提升相关部门共同参与青少年竞技后备人才培养协同治理的主动性和操作性。三是完善青少年竞技体育后备人才培养协同治理的决策程序。我国行政管理体制目前仍表现为“强政府、弱社会”的现象，对于青少年竞技体育后备人才培养的协同治理而言，体育与教育部门在融合过程中也容易出现“人治”的管理方式，进而造成对青少年竞技体育后备人才培养决策的随意性和盲目性。对此，应按照党的十九届五中全会对推进全面依法治国的要求，尽快将公民参与、专家论证、合法性审查、集体讨论等法治程序纳入青少年竞技体育后备人才培养的决策过程中，实现“人治”向“法治”决策方式的转变。四是建立跨部门执法的联动机制，主要围绕青少年竞技体育后备人才培养涉及的文化教育问题、体育场地资源供给问题、体育师资及教练员配备问题、财政资金补贴问题等进行全程法律监督。
3.4 探索建立第三方评估机制
协同治理强调治理的成果由所有部门受益，也包括那些没有分担成本的部门。建立平级部门间的相互督导机制，在一定程度上促进了集体性行动的有效性，有助于实现集体朝着同一目标采取共同行动。但平级督导缺少真正的约束力，容易出现评估过程流于形式，最后工作就可能不了了之。根据治理理论，协同治理过程中各方相关利益者并不能完全保障部门朝着公共利益的方向协同推进，也有可能存在“共谋”行为，引入第三方评估机构是实现评估主体多元化、效能最大化以及维护公众利益最大化的必然举措。对此，应探索建立第三方评估机制，实现对青少年竞技体育后备人才培养的体教融合协同治理的联合督导，具体实施路径：一是考虑到平级督导的弊端，建议由国家层面或地方层面的最高行政机构来建立第三方评估机构，如由国务院或省、市政府建立的督导机构，以对国家或地方青少年竞技体育后备人才培养的协同治理情况进行监督；二是由建立的督导机构，通过政府购买公共服务的形式，委托第三方对体育、教育等其他部门协同参与青少年竞技体育后备人才培养的情况进行单独评估，但在评估前政府必须赋权第三方评估机构，可通过立法明确第三方评估机构的社会地位、评估流程、制定监督与评估机制，提升评估机构的合法性、权威性和公平性；三是第三方评估机构要基于青少年竞技体育后备人才的健康发展、健康成长、全面发展目标来设定相应的评估内容，并对其进行量化，确保评估结果简明、易于操作；四是体育、教育以及其他部门根据评估结果与问题及时整改并形成整改方案，由督导机构与第三方评估机构共同审查后，将评估结果与整改方案向全社会公示。
4 结 语
深化体教融合，破除青少年竞技体育后备人才培养的痛点和堵点，不仅需要通过理论扎实推进，也需要从实践层面深入反思。《意见》的颁布从理论层面确定了协同路径是青少年竞技体育后备人才培养的必然选择，但在实践层面还面临着体育法律法规建设相对滞后、体育与教育管理部门协同度不够、社会力量参与协同治理门槛高、部门平级协同督导缺少约束力等堵点。建议通过健全协同治理的法治程序、制定行政部门协同治理的合作清单、降低社会力量参与的审批门槛、探索建立第三方评估机制来完善青少年竞技体育后备人才培养的协同路径。
来源：沈阳体育学院学报
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