注销是行政许可制度的重要内容之一，但从《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的相关规定及我国行政许可注销实践来看，该法关于行政许可注销的规定还存在许多模糊之处，不仅难以担当起指导和统领各单行法中有关行政许可注销规定的重任，甚至在一定程度上还造成了新的混乱。为此，立足于我国行政许可实践，分析行政许可注销制度的价值以及《行政许可法》注销条款的缺陷，进而提出完善该条款的建议，不仅有助于规范和统一行政许可注销行为，而且对于提高我国行政许可法治化水平也具有非常重要的意义。
一、行政许可注销是实体行为抑或程序行为
从字词意思来看，“注”是指“记载”、“登记”，“销”是指“除去”、“解除”，“注销”是指“取消登记过的事项”。[1]可见，“注销”含义可因记载或登记本身的效力不同而存在差别：若记载、登记仅仅是一种程序、手续，那么注销也就只具有程序意义，即消除已经“记载”或“登记”这种事实；若记载、登记意味着生效，则具有实体意义，那么注销就具有终止这种效力的实体意义。
对于行政许可注销行为的性质，理论界素有“实体说”与“程序说”之争议。“实体说”认为，注销是行政许可效力终止的原因之一，即在注销之前，行政许可仍然是有效的，行政许可的效力因注销而终止；而“程序说”则认为，注销是行政许可失效后办理一种手续，即在注销之前，行政许可已经失效。认识上的这种分歧对立法的影响也十分明显。例如，《国家司法考试实施办法》[2]第19条即取程序说：“违反本办法规定取得《法律职业资格证书》的，由司法部撤销原授予法律职业资格的决定，并收回、注销其《法律职业资格证书》。”而《电信业务经营许可证管理办法》[3]第29条第2款则取实体说：“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得电信业务经营许可证的，由原发证机关将经营许可证收回注销。并在3年内不再受理其经营电信业务的申请。”
作为“基本法”，《行政许可法》第70条对注销作了规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”这里将注销规定为行政机关依法办理的一种“手续”，意在强调其为程序行为，[4]然而进一步分析会发现，该条所列举的行政机关应当办理注销手续的情形中，第（一）、（四）项中的行政许可效力已经丧失，而第（二）、（三）、（五）项中行政许可在形式上仍然是有效的，只是由于被许可人已经丧失主体资格或者因客观上无法实施相应的许可事项，因此在该种情况下注销行政许可，就难免不带有实体意义了。或许正因为如此，部分行政法学者对注销做出了明显不同于“官方”的解释：“行政许可注销行为是指行政机关基于特定情况的出现，依法消灭已颁发行政许可的效力的行为”，[5]“行政许可的注销属于行政行为的废止的一种情形”。[6]这些解释明显赋予注销以实体意义。
由于《行政许可法》注销条款的暧昧不清，行政许可实践中的相关规范也在“程序说”和“实体说”之间摇摆不定。如《工业产品生产许可证注销程序管理规定》[7]第2条第2款规定，“本规定所称生产许可证注销程序是指被许可人已经取得的生产许可资质被依法撤回、撤销、吊销或存在其他法定情形而被依法终止，并依法办理注销手续的过程”；《福建省交通行政许可注销程序制度》[8]第2条规定，“行政许可注销是指由于特定情形的发生，交通行政许可实施机关依照法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力的具体行政行为”。而《放射诊疗管理规定》[9]第18条第2项规定，在医疗机构逾期不申请校验或者擅自变更放射诊疗科目的，由原许可的地方卫生行政部门注销放射诊疗许可，“并登记存档，予以公告”；浙江省《关于规范拍卖经营许可注销管理的通知》[10]规定，“拍卖经营许可注销是指不再赋予企业拍卖经营许可、收回拍卖经营批准证书的行为。”
而在操作层面上，多数行政机关奉行“注销”为行政许可终止后的一种手续，但“实体说”仍然不乏一定的市场。例如成都市食品药品监督管理局“(）第001号”注销公告为：“为进一步规范药品经营市场秩序，加强对药品经营许可证的监督管理，……现决定依法注销四川康贝大药房连锁公司彭州市通济镇顺康店等12家《药品经营许可证》（详细名单见附件）。……本决定自公告之日起60日内，当事人依法享有向我局陈述、申辩和要求听证的权利。公告期满，注销生效；如不服本决定，可依法申请行政复议或向人民法院提出诉讼。”[11]杭州市规划局发布的《＜杭州市规划局建设项目行政许可撤销、注销程序＞的通知》（杭规发[]142号）规定，行政机关作出注销决定的同时，行政许可证件失效。[12]甘肃省人口和计划生育委员会注销行政许可决定书有如下内容：“决定生效后，你（你单位）不得再从事该行政许可事项，否则，本机关将依法给予行政处罚或其他行政处理。”[13]显然，前者正是将注销看作是具有终止相对人药品经营许可证的实体效力，所以才赋予相关主体享有“陈述、申辩和要求听证的权利”，一旦公告期满注销生效，即意味着被许可人的许可证被废止，相应地，被许可人或者其他利害关系人就获得了救济权；而后两者则是明白无误地强调注销生效即意味着许可失效。
由此可见，对于行政许可注销的性质，在我们的立法及实践中均存在分歧。《行政许可法》或许有意“定纷止争”，但是从该法注销条款的内容及此后的实践来看，这一目的并未达致。那么，行政许可注销是否应当，以及如何在“程序说”和“实体说”之间做出取舍呢？对此，通过对行政许可注销价值的分析便能得出清晰的答案。
二、行政许可注销的价值分析
从注销与行政许可效力的关系来看，若为实体行为，则意味着注销是导致行政许可效力终止的直接原因之一。即在注销前，行政许可仍具有法律效力；而在注销后，行政许可的效力便不再存在了。这样，注销与撤回、撤销、吊销就是同一性质的法律行为。若此，注销的价值当体现在撤回、撤销、吊销等终止行政许可效力所不能涵盖的情形，换句话说就是：作为行政机关终止行政许可效力的法律行为，注销与撤回、撤销、吊销适用的情形各不相同，互不交叉，对于应当通过注销行为终止行政许可效力的情形，若采用撤回、撤销或者吊销来处理的话，在法理上是行不通的；反之，若为程序行为，则意味着注销与行政许可效力丧失无涉，注销并不具有终止行政许可效力的“能力”，它只是在行政许可的效力因法定事由丧失后，行政机关办理的一个“手续”，该“手续”发生的时间不可能先于行政许可效力的丧失。此时，对注销的价值追问就应当是：行政许可的效力既已丧失，行政机关为何还要多此一举，劳神费力地再去办理注销手续？
（一）实体意义：注销作为终止行政许可效力的行为载体有无必要
从行政许可实践来看，行政许可效力的终止不外乎自然终止和强行终止两种类型。
自然终止可以理解为行政许可的“寿终正寝”，是指因被许可事务完成或者行政许可有效期届满而终止。如建设工程规划许可证因建筑物已经竣工并验收合格而终止；药品生产许可证在5年有效期届至时，若未申请延续或延续申请未获准，即行失效；而集会、游行、示威许可则具有明显的“一次性消费”性质，因而被许可行为一旦实施或特定的期日届至，许可效力即行终止。自然终止是行政许可丧失效力的“正态”，与行政机关的行为“无关”，因而该种类的许可终止事由可视为“事件”。此外，带有人身依附性质的许可如职业资格许可，一旦被许可人死亡，这种许可尽管在形式上仍然存在，但已经没有任何实际意义，因而也是与主观意志无关的“事件”。
强行终止可以看成是行政许可的“夭折”，即在行政许可有效期届满前（包括无期限限制的许可）或者被许可事务完成前，行政许可的效力被“人为”地消灭。显然，强行终止既不符合行政机关作出准予行政许可决定的“初衷”，亦非被许可人的“本意”。由于行政许可属于“授益”行政行为，所以行政许可效力提前终止并不符合被许可人的利益。因此，理论上强行终止的原因只能来自行政机关一方。基于依法行政的理念和要求，行政机关必须是在法定情形下，依照法定程序，在认定事实的基础上运用法律作出判断才能提前结束行政许可的效力。这就是说，行政许可效力的强行终止根源于行政机关的行为。从可能性上讲，导致行政机关实施这种行为的法定事由可以划分为：“可以归责于被许可人”和“不可归责于被许可人”两种情形。前者如申请人本质上并不符合获得许可的“法定条件和标准”而通过隐瞒真相或者其他不法手段骗取许可证的情形，或者利用许可证从事违法行为，或者被许可人在持有许可过程中因自身条件的变化不再符合法定的“许可条件和标准”等；后者包括行政机关违法实施许可的全部情形，由于行政许可制度本质上涉及公共利益与私人利益的平衡，因而当基于公共利益需要时，作为公益代表者的行政机关也可以提前终止行政许可的效力。
注销显然不是“事件”，而是行政机关的行为。从《行政许可法》来看，第8条规定的“撤回”、第69条第1款规定的“撤销”事由完全包揽了“不可归责于被许可人”的情形，而第69条第2款及《行政处罚法》第8条规定吊销许可证执照的行政处罚已经涵盖了“可归责于被许可人”的前两种情形，至于被许可人在持有许可过程中因自身条件的变化不再符合法定的“许可条件和标准”时是否应当立即终止行政许可的效力，《行政许可法》并未有涉及。笔者认为，针对该种情形应当有一个“缓冲”制度：如果被许可人在行政许可有效期内，因自身条件的变化不再符合法定的“许可条件和标准”时，行政机关应当通过监督检查暂时“中止”该行政许可的效力，只有当被许可人在一定的期限内不能“再度”达到法定的“许可条件和标准”时，该行政许可才得因此而被撤销。[14]由此可见，现有的撤回、撤销或吊销等行为已经完全覆盖了行政机关依法终止行政许可效力的全部情形，注销不可能也不应当成为消灭行政许可法律效力的行为载体。
《行政许可法》第70条对于注销的规定基本上是符合上述逻辑的。从该条所列举的相关情形来看，意在强调只有出现导致行政许可效力终止的事件或行为后，行政机关才能够依法办理注销手续。
（二）程序价值：行政许可失效后为什么要注销
行政许可的效力既已丧失，行政机关为何还要办理注销手续？要回答该问题，必须全面分析行政许可制度的功能。行政许可作为国家权力干预社会经济生活的重要手段之一，指的是有权机关经审查准予申请人从事相关活动或者赋予申请人从事相关活动资格的行为。[15]在放松规制、民主行政和参与行政的背景下，之所以还要保留国家干预的事前管制方式，从根本上说是由行政许可制度所具有的独特功能所决定。公认的说法是，行政许可的功能集中表现为提供公信、合理配置资源和预防风险等三个方面：
首先，注销制度有助于保障行政许可信息完整准确，降低交易成本，维护交易安全。市场经济条件下，市场主体的交易成本和交易安全在很大程度上取决于交易信息是否完整准确。然而交易信息（尤其是关于交易主体自身的信息）带有明显的公共物品属性，作为一种公共物品，生产成本高，消费不具排它性，因而私人一般无力投资或不愿投资。这时，国家主动介入和适度干预就成为必要。也就是说，在市场经济条件下，国家应当担负起交易主体信息投资者的角色，通过建立市场的基础信息源，及时提供统一、完全、真实的市场信息，矫正信息缺陷而出现的市场失灵。[16]行政许可不仅是政府干预市场的一种手段，同时还具有提供社会公信的功能。作为一个完整的信息源，行政机关不仅要提供许可准人的信息，而且还要及时提供行政许可终止的信息。例如，在企业设立登记许可中，工商行政管理机关不仅要对商事主体的设立进行登记、公告，而且还要将商事主体各种信息及其变动情况记录在案，并对已经退出市场的商事主体予以注销及公告。这样，交易第三人凭借其依法享有的自由获取信息的权利，就能够随时、主动地查询有关商事登记信息，并据此安排自己的生产、生活，减少交易的不确定性，保证交易安全有序地进行。[17]可见，作为一个完整的行政信息和严密的行为过程，行政许可开始于相对人申请及行政机关受理，终止于行政机关的注销并公告。行政机关办理行政许可注销手续是行政许可行为的有机组成部分，是行政许可效力终止的自然延伸，是确保行政信息完整、准确的内在要求。
其次，注销制度是实现社会资源或自然资源效益最大化的根本要求。例如，为了防止自然资源、公共资源的过度开发，保护环境和生态平衡，实现国民经济和社会可持续发展，《行政许可法》将有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系到公共利益的特定行业的市场准入等事项列入可以设定行政许可事项的范围，并且这些事项的许可一般还有数量限制。但在现实生活中，不可避免地会出现行政许可“非正常”终止的情形，如被许可人因违法而被吊销许可证。在这种情形下，若不及时对已经失效的行政许可予以清理，则不仅会导致自然资源或社会资源的闲置和浪费，并且还会因数量限制而排斥其他符合法定条件的申请人依法获得行政许可，从而出现“有证者无为、想为或能为者无证”的尴尬局面。因此，通过及时注销已经失效的行政许可并将相应的自然资源或社会资源重新向社会公众开放，既满足了社会的需求，同时也有效地避免了有限自然资源和社会资源的闲置或浪费。
最后，注销制度是行政许可发挥风险预防功能的内在要求。行政许可作为一种管制手段，其本质是对公民、法人或者其他组织平等地享有权利附加了一定的条件和限制，以最大限度地防止不符合条件者的误入而可能给社会或他人带来的潜在风险。而行政许可这种风险预防功能的真正发挥，不仅需要行政机关严把“准入关”，更重要的是要敦促并保证被许可人始终符合法定的条件、标准。而后者需要通过行政许可的监督检查制度才能实现。长期以来，我国行政许可实践一直存在着“重许可、轻监管”、“行政许可实施机关只有权力、没有责任”等弊端，因此强化行政许可实施机关对被许可人的监督检查便成了我国行政许可立法的一个十分重要的内容。然而，由于行政机关职能的多样性、社会事务的复杂性和相对人范围的广泛性，加之行政许可决定作出后，被许可人在很大程度上便“中断了”与行政许可实施机关的直接联系。因此，为了保证行政许可监督检查的针对性和效率，行政机关不仅要全面掌握新“进入”的被许可人，而且还要及时了解和掌握被许可人“出去”的情况，以便明确被监管对象的范围，从而集中精力专注于对有效行政许可的监督和管理，节约行政资源。显然，注销就是这样一种机制，通过该机制行政机关能够及时而准确地将已经失效的行政许可予以“剔除”。
需要指出的是，提供公信、预防风险和合理配置资源是行政许可制度功能的整体描述。事实上，从《行政许可法》第12条规定的可以设定行政许可的5类事项来看，其出发点不可能完全相同，因此，不同类型的许可在功能上会有所侧重，甚至在程度上还显现差异。例如，有限自然资源开发利用、公共资源配置许可的功能主要是为了发挥资源的最大效益，职业资格、行业资质许可更多是基于预防风险的考虑，而确定主体资格许可则兼有提供公信和预防风险等功能。不同类型的行政许可功能上的这种差异虽然不会改变注销行为的性质但难免会对注销的方式及内容产生一定的影响。
三、由注销的规范与实践分析而展开
除行政许可外，行政登记也适用注销。在我国，行政登记与行政许可究竟是何种关系，认识并不一致。例如，《（行政许可法＞征求意见稿》第1稿就将所有登记都纳入许可范围，其中第17条规定，登记适用的事项包括：(1)法人和其他组织设立、变更、终止等的认定以及民事权属等其他民事关系的确认；(2)特定事实的确认；(3)法律、法规规定适用登记的其他事项。尽管后来提交审议及最后出台的《行政许可法》中仅将由行政机关确立企业或者其他组织的特定主体资格的登记行为纳入行政许可的范围，甚至还作了以下说明：“鉴于对特定民事关系、特定事实的登记事项，在性质、特点、程序、法律后果上不同于行政许可，因此，对这类登记，依照有关法律、法规的规定办理，草案规定不适用本法”，但是直到今天，包括部分参与《行政许可法》立法工作的专家在内，不少人仍坚持婚姻登记等也是一种行政许可。可见，《行政许可法》将部分登记列为“可以设定行政许可的事项”从而“硬性”地将登记划分成行政许可登记和非行政许可登记似应出于立法政策的考量而非两者间存在本质差异，[18]据此，我们不妨将对注销的规范与实践分析拓展至全部行政登记行为。
（一）非行政许可登记注销
非行政许可登记可分为对特定事实的确认和对特定民事法律关系的确认两种类型：前者如户籍登记，后者有物权登记等。
我国《户口登记条例》[19]第15条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住3日以上的，由暂住地的户主或者本人在3日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。”这类登记行为具有如下特点：符合要件的登记行为完成时，相对人的登记义务即告履行完毕。登记的意义在于为行政行为的作出提供信息与事实依据：行政机关对登记信息进行事后审查，如判明该信息是虚假的，可根据相关法律规定进行处罚。[20]因此，为保证登记信息的真实性和完整性，该条规定，当公民离开暂住地即登记事实上处于失效状态时，必须予以注销。
物权登记中最典型的为不动产物权登记。按照《物权法》[21]的规定，不动产物权实行登记生效主义，这与行政许可性质的登记效力完全相同。《土地登记办法》[22]第49条规定，“本办法所称注销登记，是指因土地权利的消灭等而进行的登记。”第50条规定，“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”第51条规定，“因自然灾害等原因造成土地权利消灭的
