19世纪70年代以后，洋务派创办新式企业的活动出现了一个引人注目的变化。他们在继续经营军事工业的同时，着手建立民用企业。这种民用企业是由李鸿章创办轮船招商局首开其端的，后来又有开平矿务局、电报局、上海机器织布局等企业的相继建立。轮船招商局简称“招商局”，是中国近代史上第一家轮船运输企业，也是中国第一家近代民用企业，是由李鸿章发起的“官督商办企业”。官督商办企业体现了封建主义和资本主义在一定历史条件下的特殊结合，是洋务派经营近代民用企业中最主要的形式。其承办人有商人、买办及退职的官员，大抵与“官”具有直接或间接的联系，一旦受委派后，都取得了半官半商的身份。
1872年12月23日，李鸿章正式向清廷上奏《试办招商轮船折》。在这份奏折里，他重申成立招商局的目的是为了承运漕粮和与洋商分利，“翼为中土开此风气，渐收利权”，“庶使我内江外海之利不至为洋人尽占，其关系于国计民生者，实非浅鲜”。他也提出了“官督商办”的制度构想——新办的企业由商人出资，合股的资本为商人所有，公司按照自己的规范章程制度管理。企业在政府监督之下，但是盈亏全归商办，与官无涉。“官总其大纲，察其利病，而听候商董等自立条议，悦服众商”。三天后，清廷就批准了这份奏折——1872年12月26日，中国近代史上第一家轮船运输企业正式诞生。
1862年，由著名的经营鸦片走私的美国旗昌洋行出面创办的旗昌轮船公司，是洋商在华设立的第一家专业轮船公司。当时，太平军和清军正在长江中下游两岸激战，中国旧式的帆船运输几乎完全中断，在沪汉航线上行驶的外国轮船，货运每吨收费二十五两。旗昌轮船公司于是大发利市，1866年的利润为二十二万余两，1871年增至九十五万余两。在短短的几年间，它的资本由一百万两增至二百二十五万两，船只和吨位都迅速增加。它以经营长江航运为主，也派船在沿海各口岸往来，而总收入中67—75％是从长江航线得来的。
自1862年—1863年间，上海至少有二十家洋行经营轮船业务，经过激烈的竞争，有的被旗昌挤垮，有的被迫与旗昌妥协。不过，旗昌的“霸主”地位并不长久。它在长江航线上受到英商太古洋行的严峻挑战，在北洋航线上也受到英商怡和洋行的威胁。这样，旗昌、太古、怡和等相互争夺，共同霸占了我国航运。1867年在总理衙门和曾国藩的来往信件中，提到通商口岸有不少商人购买或租雇洋船而又寄名在洋商名下。这种现象使清政府不得不开放购买或租雇洋船的禁令。在这种形势下，一些商人提出由中国人自组新式轮船企业。清政府其实相当担心中国航运业会完全落入外国公司手中，以致漕粮运输受制于人。因此总理衙门对当时容闳建议按西方公司章程，去筹组新式轮船企业，有相当大的戒心。总理衙门对建议批示的条件是，轮船必须为华人所有。这事一再延迟，直到李鸿章改以官督商办方式才能成事。
漕粮本由运河北运，由于运河年久失修，日渐阻塞，自1826年起试办海运。清政府虽不惜花费巨款，多次企图恢复河运，然而以海运取代河运乃大势所趋，不可逆转。道光年间，汇集上海的沙船多达三千余艘，除运漕外还担负着南北物资交流的任务。外国轮船的出现，使沙船相形见绌。咸丰年间，沙船已减至二千余艘，到七十年代初，仅存四百艘。依靠沙船运漕便成了问题。李鸿章在《试办招商轮船折》中奏称：“江浙沙宁船只日少，海运米石日增，……请以商局轮船分装海运米石，以补沙宁船之不足。”李鸿章说：“各口通商以来，中国沿海沿江之利，尽为外国商轮侵占。”这是设立轮船招商局的又一个重要原因。李鸿章提出两条具体办法：一是裁撤沿海沿江各省的旧式艇船而代之以兵轮，把修造艇船的费用拨归制造兵轮；二是闽沪两局兼造商船，供华商领雇。考虑到“各口岸轮船生意已被洋商占尽，华商领官船另树一帜，洋人势必挟重资以倾夺”，他认为“须华商自立公司，自建行栈，自筹保险”，还要有“熟悉商情、公廉明干、为众商所深信”的人出面主持。这里，轮船招商局的轮廓已经清晰可辨，也是半年后轮船招商局设立的具体由来。
1873年1月17日，轮船招商局在上海洋泾浜永安街正式开门营业。为了表示对轮船招商局的重视和支持，李鸿章不但从户部借来20万两饷银投进去，还以身作则，自己掏腰包拿了5万两银子，以“李积善”的名义入股。轮船招商局创办之后，凭借其设施与技术优势，很快夺占了帆船生意，尽管有洋轮公司的竞争，也连年获得巨大利益，公司因而不断发展壮大，“其生意之兴隆几将与西船并驾齐驱”。这一方面得益于李鸿章的积极支持，另一方面也与该局高管“善为经理”有较大关系。以新式轮船装备的招商局不仅开拓了民族航运市场，而且对于清政府国防事业建设也产生了巨大的辅助作用。
1873年，李鸿章改轮船招商公司为轮船招商局，委派上海买办商人唐廷枢为总办，朱其昂、徐润、盛宣怀、朱其诏等人为会办。虽然英美等国外商不断排挤招商局，但在盛宣怀等人的努力下，光绪三年（1877年），招商局成功收购了美国旗昌轮船公司，成为轰动一时的新闻。轮船招商局一开始就是作为外国资本主义侵略的对立物而出现的，后来也确实起了打击外国轮船公司垄断中国航运的积极作用。在这个意义上，轮船招商局的设立，揭开了近代中国收回利权运动的序幕。
