安监部门能否对造成道路交通安全事故的运输企业实施事故责任行政处罚？对此，最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（【】行他字第12号）有过指导意见。但司法实践中，由于对政府事故调查批复意见与安监部门对事故责任单位行政处罚混为一谈，致使安监部门在行政诉讼中屡屡败诉，影响了道路交通安全事故处理工作的有效推进。最近，《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》的出台，对于加快安全生产法治化进程产生积极影响。当前，为防止道路交通安全事故处理不必要的行政诉累，法院在审判中亟需厘清法律关系，正确适用法律，引导各方朝着法治化方向有序运行。道路交通安全事故的责任单位以安监局为被告，以事故责任行政处罚不服为由，向人民法院提起的行政诉讼案件，案件审理中需注意把握几个问题。
一、安监部门对道路交通安全事故的责任企业有权实施行政处罚
一是安监部门主要依据《安全生产法》及其配套行政法规，参与对道路交通安全事故的调查处理，并依据政府的批复对事故责任单位实施罚款的行政处罚。最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（【】行他字第12号）明确指出：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”虽然《安全生产法》与《道路交通安全法》属于普通法和特别法的关系，《安全生产法》第二条的适用范围规定“法律法规另有规定的适用其规定”，但作为特别法的《道路交通安全法》对事故单位的行政处罚并无明确规定，故对事故单位的行政处罚仍应依据《安全生产法》的有关规定处理；
二是《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院第493号令）第二条的适用范围未排除道路交通事故，且第十三条明确规定道路交通事故属调査处理范围，第四十三条第一款规定“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”；
三是新的《安全生产法》（8月31日修订）增加了第一百零九条 ，规定了发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安监部门依照事故等级和情节轻重处以罚款。故安监部门对道路交通安全事故负有责任的单位具有实施行政处罚的法定职权。当然，通过对事故的调查，政府批复最终定性为非责任事故的，安监部门则无权对事故发生单位实施以事故责任为要件的行政处罚。
二、对道路交通安全事故责任企业的行政处罚，由事故发生地的安监部门管辖
根据《安全生产法》第九条规定：“县级以上地方各级政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”，以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条、第二十一条和四十三条第一款规定，发生事故应由事故发生单位负责人向事故发生地县级以上人民政府安监部门和负有安全生产监管的有关部门报告。特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地人民政府负责调查，事故发生单位所在地人民政府应当派人参加。以及罚款的行政处罚由安监部门决定的有关精神。当事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域时，应依据国家安监总局《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（第13号令）第八条：“特别重大事故以下等级事故，事故发生地与事故发生单位所在地不在同一个县级以上行政区域的，由事故发生地的安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构依照本规定第六条或者第七条规定的权限实施行政处罚。”
三、安监部门对道路交通安全生产事故责任企业实施的处罚是安全生产责任事故的罚款处罚
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”的规定。安监部门对发生安全生产责任事故的单位实施行政处罚，其立案、处罚的依据是政府对道路交通安全生产责任事故的行政批复。只有批复将事故定性为“安全生产责任事故”， 安监部门才能依照批复明确的内容对事故责任单位处以相应的罚款。如果批复将事故定性为非“安全生产责任事故”。那么，安监部门就不能适用有关责任事故的相应规定对事故负有责任的生产经营单位进行处罚。可见，政府认定事故性质和事故责任的批复，是安监部门是否启动责任事故行政处罚的先决条件。
根据《生产安全事故报告和调查处理条例》有关规定，政府是事故调查处理的主体，事故调查组是事故调查的职能机构，具有事故调查的法定职权，其认定事故的性质和事故责任，经一级人民政府批复确认后具有当然的行政效力。这个对“责任事故”的确认权不是由哪个政府部门可单独作出的，而必须由政府批复得以实现。因此，安监部门实施行政处罚必须以政府批复为依据，根据批复确认的事故性质和事故责任，才能按照有关法律法规规定的行政处罚程序和要求进行处罚，不得超越职权另搞一套。
在审理案件中除对法律适用特别关注外，还应注意审查以下几个环节：
一是事故发生单位起诉前是否收到有关政府的批复，对批复认定事故性质和事故责任是否提起行政复议或行政诉讼。对于事故发生单位就政府的批复已申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者事故发生单位对政府批复不服向人民法院提起行政诉讼的，应当根据情况裁定驳回或中止诉讼等。
二是政府批复是安监部门对责任事故实施行政处罚的主要事实依据。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，政府的批复是有关部门进行行政处罚的事实依据。法院应重点审查政府的批复是否确认道路交通安全事故是一起责任事故。如果安监部门提供的政府批复的证据其真实性没有问题，且事故责任单位对批复认定的责任事故未提出疑义或不服的，应认定为安监部门已就“安全生产责任事故”完成举证责任。至于事故发生单位存在的其他问题，诸如培训不到位、制度不落实等引发事故的间接原因等，不是安监部门对责任事故行政处罚之诉应举证的内容。如果事故发生单位对政府批复不服，事故发生单位应当自知道或者应当知道政府作出批复的行政行为起六个月内，以政府为被告向法院另行提起行政诉讼。只有对政府批复提起的行政诉讼，法院才就政府批复的“责任事故”的正确与否有关内容进行审查。所以安监部门对责任事故单位的行政处罚与政府对责任事故所作的行政批复，在法律上是不同行政主体行使的不同行政法律行为，其举证责任分配和证明标准是完全不一样的。正如烟台恒达纸业有限公司与莱州市安全生产监督管理局二审行政判决书【（）鲁06行终556号】法院说理提到的“根据前述《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，人民政府关于确定责任事故的生产安全事故报告的批复是依法进行处罚的事实依据。而原审法院判决理由中着重分析了上诉人应对该一般事故负有责任，实质上是在审查事故调查报告及批复正确与否，该部分内容与本案审查重点不符，在此予以指正。”
三是安监部门在履行事故责任行政处罚时不得违反法定的程序要求。实施行政处罚是安监部门履行安全生产监管的重要手段，但责任事故的行政处罚有别于其他一般的行政处罚。除了应遵循行政处罚的一般规定外，还应遵循事故调查处理的有关规定，即行政处罚的启动程序不是由安监部门自主确定的，而是依法应由政府作出批复意见后，安监部门才能依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的有关规定，启动责任事故的行政处罚程序，才能适用事故调查处理的管辖规定对事发责任单位实施行政处罚。
四是安监部门对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理，并不是说对行政区域内的安全生产工作大包大揽，特别是在事故调查处理中应严格按有关规定办理。如依据事故调查处理规定，一级人民政府是事故调查处理的主体；事故调查组事故调查报告的主体；安监部门仅是事故调查参与者及事故责任的行政处罚的主体。事故调查处理中各主体之间是一个有机的整体，既有联系，又有区别，必须依法各司其职，不能超越职权各行其是，更不能滥用职权。在对责任事故单位实施行政处罚中，安监部门只对政府确认的安全生产责任事故负责处罚，其主要证据就是政府确认事故性质和事故责任的批复。五是安监部门实施行政处罚应当与安全生产违法行为的事实、性质、情节以及社会程度相当。特别是法律法规对安全生产责任事故处罚的力度较大，且不同等级的罚款的幅度也很大，要结合安全生产监管的实际，对事故责任单位应根据事故责任大小，公平、公正、合情合理地处理，做到“过罚相当”。
四、安监部门对发生安全生产责任事故的单位实施行政处罚应正确适用法律
依据《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”以及“人民法院审理行政案件，参照规章”的有关规定。只有法律、行政法规、地方性法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚。
那么，法律法规对发生安全生产责任事故的单位的行政处罚有何规定？《安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款;(二)发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款;(三)发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款;(四)发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款;情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款”。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处20万元以上50万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处50万元以上200万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处200万元以上500万元以下的罚款”。另外， 地方性法规或者规章的规定，由于法律位阶相对较低不再列举。从以上两个法条可以看出，《安全生产法》第一百零九条和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条的规定存在冲突，根据 “上位法优于下位法”的法律适用基本规则，《安全生产法》法律位阶高于《生产安全事故报告和调查处理条例》，应优先适用《安全生产法》第一百零九条的规定。
对于发生安全生产责任事故，依据《安全生产法》第一百零九条对责任单位实施事故责任行政处罚时，必须清楚其违法的事实只能是“发生了安全生产责任事故”， 触犯的是《安全生产法》第八十四条“ 生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外……”的规定。由于法律法规对单位“发生安全生产责任事故”违法行为的规定的不够明显，致使不少安监人员对这一违法行为规定在理解上产生偏差，错误引用诸如培训不到位、制度不落实、安全隐患未排除等违法行为来替代“发生安全生产责任事故”的违法行为。结果，造成违法行为与处罚行为不一致，适用法律出错。正如最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复（【】行他字第12号）指出的：“运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，安监部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。显然，“发生安全生产责任事故”的违法行为，触犯的是《安全生产法》第八十四条的有关规定，而不是《安全生产法》第四条、第二十五条（修改前的《安全生产法》第二十一条）等违法行为。因此，安监部门对道路交通安全生产事故负有责任的生产经营单位实施行政处罚时，对于发生违反有关《安全生产法》第八十四条安全生产责任事故的违法事实，应当适用《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款……”。只有这样，才能做到违法条款与处罚依据一一对应，正确适用法律。
