我国在资金总量宽裕的情况下，却有大量需要贷款的企业得不到信贷资源支持，融资难、融资贵的问题十分突出。产生这些问题的主要原因是，金融市场化改革不够彻底，传统计划手段取消后又出现新的计划管理方式。对金融领域领域管得过多过死，人为造成金融抑制。本文重点讨论了贷款规模管理、企业债券发行管理和政策性金融三个方面存在的问题，并提出了改革建议。
一、取消银行贷款规模管理
我国贷款规模管理起源于1984年，是计划经济时期国家对现金投放进行管理的主要手段。1998年起央行将贷款规模管理改为指导性计划，各商业银行对资金来源和用途自求平衡。后，为应对金融危机，国家加大了信贷投放力度。为解决一度投放过快过猛的问题，从下半年开始，银监会要求严格贷款规模管理，前后持续了一年多。起，央行通过窗口指导等手段，事实上重拾贷款规模的指令性计划管理，称为“合意贷款”。计划期从过去按年分季下达变为按月、甚至按旬下达。一度已经取消的贷款规模管理，在金融危机后从短期应急政策变为了长期政策。
从国际上看，欧美发达国家历史上曾使用过贷款规模管理，但随着金融市场的发展，这些国家都放弃了这一数量管理方式。我国通过贷款规模对银行实行高度集中的计划管理，管的过多过死，抑制了银行的活力，带来了一系列问题。
扭曲了货币政策
从开始我国经济出现下行，这一期间中央的决策是实行稳健的货币政策，需要适度的流动性保证实体经济的融资需求。与此同时，有关部门执行了严格的贷款规模管理和存贷比管理。贷款规模层层分解下达，到基层支行甚至按日制定规模，不得突破，不得借用。在贷款规模指标控制下，造成整体信贷资源稀缺，稳健的货币政策在实践中变形为从紧的货币政策。
提高了融资成本
由于央行对各商业银行信贷规模进行总量分配和投放节奏控制。信贷规模的发放额度、发放时间、发放结构，与信贷市场的供求关系脱节，市场需要资金时往往额度不足。年初信贷猛增，年底惜贷甚至停贷，间歇性地拉高了融资成本，人为放大了经济波动，扰乱银行与实体经济的正常经营。
加剧了影子银行非正常扩张
严格的信贷规模控制，使银行的巨额存量信贷资源无法通过正常的信贷渠道发放。银行往往以创新为名，开展同业、信托、理财等业务，实质是绕开监管变相发放高利率贷款，即影子银行业务。这些业务规模的迅速扩张，掩盖了期限错配、信用违约等问题，超出了常规的统计和监测范围，成为央行无法掌握的监管盲区，其中隐藏的系统性风险不可小视。
贷款规模管理产生于传统计划经济体制，在资本市场发育不健全，市场主体对利率不敏感的情况下，曾经对宏观调控和金融稳定发挥了积极作用。随着金融创新的发展，监管对象日益复杂，原有的贷款规模管理束缚了银行业的健康发展，对经济持续健康发展的影响总体是负面的。，国务院要求有关部门改进合意贷款管理，增加存贷比指标弹性（11月19日国务院常务会），这对于改善融资难、融资贵发挥了一定作用，但尚未从根本上解除信贷计划管理对金融市场的抑制。
中国经济已是全球经济一体化的重要组成部分，利率市场化和人民币国际化是大势所趋。对中国银行业的监管方式也必须与国际接轨。无论何种形式的贷款规模管理，既无法律依据，也无行政许可。实际执行的信贷规模管理方式，如“合意”贷款，应予取消。
二、扩大企业债券发行自主权
发达国家实体经济大都将债券市场作为直接融资的主要渠道。我国由于企业债券发行管理体制僵化，市场分割，限制了实体经济特别是中小企业通过债券市场融资。为了应对经济下行压力，拓宽实体经济融资渠道，应进一步深化企业债券市场管理体制改革，统一债券发行规则，简化发行流程，降低发债门槛，赋予企业较大的发债自主权，降低直接融资成本。
现状及主要问题
我国从1984年开始发行企业债券，长期以来把这类债券作为商业银行贷款的补充手段。之前，企业债券只有发改委主管的企业债一个品种（一般5年以上），用于支持特定产业政策。由于融资成本低，相当于政策性融资，主要是解决商业银行短存长贷问题，满足特定行业发展的长期资金需求。从起，国家发改委、人民银行和证监会逐步允许企业发行多种类型、多种期限的债券，包括短期融资券（1年及以下）、公司债券（3-5年为主）、中期票据（3-5年为主）等，目前已基本形成覆盖各期限的债券品种格局。
以来，我国实体经济共发行企业债券18.2万亿元。截至底存量债券12.7万亿元，占社会融资规模的比重从的3.8%提高到10.4%。企业债券融资成本一般比商业银行贷款低，条款灵活，分担了金融体系间接融资比重过高的风险，支持了实体经济生产经营活动的资金需求。但是同发达经济体相比，我国企业债券市场发育仍然滞后，主要表现在：
重股轻债
发行债券与发行股票都是企业直接融资的手段，相比之下股票发行条件要严于债券，投资股票的风险也要高于债券。发达国家债券市场规模一般远远高于股票市场，如美国底债券市场上存量企业债券为20万亿美元，是股票总市值的2倍；德国企业债券是股票总市值的1.5倍。东亚国家这一比例与欧美相比较低，但债券市场规模与股票市场也基本相当。但是目前我国企业债券市场规模仅为股票市场的1/3强。企业融资更倾向于银行贷款和IPO股权融资，而不是发行债券。
重大轻小
大型国有企业发债容易，中小企业、民营企业发债困难。全年，共有1757家企业发行3720只债券，融资4.5万亿元，基本集中在基础设施、能源和房地产行业，其中国有企业达1328家，融资占比超过90%。发债企业年销售收入和资产总额大多在5亿元以上。债券市场成为这些行业大企业的低成本资金来源，而对中小企业支持严重不足。
原因分析
发行审批制度改革滞后
我国证券发行制度改革的总体方向是从行政审批转向注册制。债券的投资风险远小于股票，但债券发行改革的推进步伐落后于股票发行，抑制了债券市场规模。从1999年开始，我国新股发行已经从审批制过渡到核准制，注册制改革也已经提上日程。但是，目前发改委和证监会主管的企业债、公司债等品种仍需事前审批，对发债企业的资质进行行政审核，力求债券兑付“零风险”。债券市场的规律是高风险高收益、低风险低收益，风险应由债权人和债务人自行承担，与政府无关，主管部门完全可以放开注册。
发行标准不合理
如企业债发行除需要符合国家产业政策和行业发展规划外，还要求连续三年盈利；公司债虽不要求三年连续盈利，但净资产要求超过3000万元；中期票据发行则要求主体评级AA-以上。这些发行条件基本是从规避违约风险的角度出发设定的，对中小企业而言，构成了较高的门槛。目前符合这些标准的企业基本都已发债，进一步扩大企业债券市场规模的空间非常有限。现在评级机构对企业发债信用的评定有一套系统的指标体系，比现在主管部门设定的这些门槛更为科学合理。考虑到债券市场上投资人依据评级自主承担决策风险，继续由政府设定企业债券准入门槛已无必要。
交易市场分割
目前我国企业债券市场主要分割为交易所市场和银行间市场两部分，各由不同的政府部门主管（见图1）。一般来说，投资者购买企业债券既可获得稳定收益，也可保持资金的流动性。一个市场上流通的品种如果要到另一个市场上变现，要经过非常复杂的程序，客观上限制了债券的流动性，也就降低了债券的投资价值，妨碍了债券市场做大规模。在市场分割的情况下，每个市场的主管部门不愿意看到自己管辖的市场出现兑付风险，因而倾向于对中小企业设置各种门槛来限制其在自己的市场融资。
图 1：非金融企业企业债券市场格局
做大债市化解企业融资困境
债券市场具有长期资金充裕、融资成本低的优势。但是，当前化解企业融资难融资贵的各项政策中，尚未充分利用债券市场融资渠道。未来一个时期，做大债市可以有效解决银行期限错配、实体经济融资成本过高、中小企业告贷无门等突出问题。具体思路可以概括为替换、承接、支持三种方式。
替换
利用中长期企业债券融资替换银行中长期贷款。我国商业银行资金较多地投向基础设施、国有企业的中长期项目，出现了短存长贷的期限错配问题。这些长期贷款占用信贷规模，加上受存贷比考核指标约束，使看似庞大的银行资产实际资金使用规模并不大。企业债券融资期限可以长达以上，而且融资成本也较银行贷款低。截止11月，我国企业贷款余额93.4万亿元，其中中长期信贷高达52万亿元，贷款加权平均利率自下半年以来平均为6.5%。而企业债券融资利率则低得多，如AAA级5年期公司债发行利率8年来平均为4.7%，仅为同期货款价格的7成。如果这些中长期项目用发行企业债券融资替换部分中长期贷款，既可以实实在在地降低企业融资成本、扩大融资规模，也可以使银行减少中长期贷款占用的信贷规模，把这些盘活的资金用于扶植中小企业、实体经济。
承接
用正规的直接融资承接非常规融资。近年来，在日趋严格的银行贷款规模管理和存贷比管理之下，中小企业、实体经济想要获得银行贷款十分困难。很多银行资金通过证券、信托等通道，以“非标”形式迂回贷给企业，拉长了融资链条。目前企业到手的融资成本一般都在年利率10%以上。如果放开企业债券融资市场，将这部分融资需求通过发行企业债券解决，就可以省掉不必要的中间环节，融资成本可以降低至6%左右。
支持
通过企业债券市场支持不同信用等级的企业融资。中小企业、实体经济可以在债券市场上直接发债融资。民营银行、小贷公司等中小金融机构也可以直接发债融资，它们的服务对象也主要是中小企业，客观上可以有利于解决中小企业融资难的问题，也有力解决中小企业债信不足难以发债的问题。
深化企业债券市场改革的思路
发挥债券市场作用化解企业融资困境，还是要在深化改革方向寻找出路，增强债券市场的融资能力。具体可以考虑采取以下措施：
全面推行企业债券发行注册制
人民银行主管的中期票据实行注册制发行以来，从无到有，已占据债券市场1/3规模，说明注册制有利于企业债券市场扩大规模。按照《证券法》第10条规定，包括债券在内的证券发行要经国务院有关部门批准。我国应尽快修订《证券法》相关条款，允许发改委和证监会主管的债券品种实施注册制。
放宽企业债券发行标准
三个政府主管部门取消对企业债券发行设置的各种不合理限制，制定各部门统一的发行注册条件和规则。完善债券评级机构的相关制度规范，逐步使债券评级能够客观、真实反映发债风险程度。
面向中小创新企业发行新债券品种
在没有修改《证券法》、企业债券尚未全面实行注册之前，可以考虑针对盈利和净资产水平不高的创新创业企业定向发行债券，支持大众创业、万众创新。
建立互联互通的交易市场
允许交易所市场和银行间市场的不同品种能够到对方市场挂牌交易，优化各家债券托管机构的电子化连接，提高债券跨市场转托管效率。提高债券市场流动性，吸引更多社会资金入市。
三、严格界定政策性与商业性业务
我国建立政策性银行以来，通过发行政策性金融债筹集资金用于政策性项目，为实现党和政府一定时期的政策目标发挥了重要作用。为了充分发挥政策性金融债在中长期融资中的作用，积极应对经济下行压力，应当进一步深化政策性金融改革。
政策性金融债融资现状
政策性金融债是从事政策性金融业务的银行依托国家信用，为筹集信贷资金向市场发行的金融债券。政策性金融债由央行审定计划，发行主体包括国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行。1994年，国家开发银行发行第一笔政策性金融债，分三年期、五年期、八年期三个品种。采用派购发行的方式，向邮政储汇局、国有商业银行、区域性商业银行、城市商业银行、农村信用社等金融机构发行。从1998年开始国家对发行机制进行改革。1999年起全面实行市场化招标发行政策性金融债券，推出的品种从三个月到三十年不等，分为浮动利率债券、固定利率债券、投资人选择债券、发行人选择权债券等多种类型。
截止11月末，我国累计发行政策性金融债券19.15万亿元，存量债券10.72万亿元，在整个债券市场上占比22.86%，是我国债券市场上发行规模仅次于国债、存量规模最大的券种。这些债券主要用于“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）、城镇化、民生（棚户区、三农或小微企业）、走出去战略等方向，成为政策性投资项目中长期资金的重要来源。但是政策金融债发行规模日渐不能满足政策性投资的需要，存在的主要问题：
国家计划统得过多过死
央行在确定政策性银行金融债发行规模时，主要是按照上年金融债发行基数，结合从事政策性业务的银行上报的信贷发放、回收计划，经与其他商业银行平衡、讨价还价后，按一定的增长比例确定本年度金融债发行规模。央行对各行政策性贷款规模实行指令性计划管理，逐年甚至逐季下达指令性计划。由于不同年份国家政策性项目对资金的需求不同，不同时点的融资成本不同、发债期限不同，每年制定的金融债发行计划、贷款规模计划往往赶不上变化。各行政策性金融债在发债总量和发债时间的严格限制下，难以完全按照市场资金供需状况发行债券。在资金投放上，即便国家政策性投资有较大需求，也不得突破贷款规模，不利于服务国家战略和宏观调控。
债信不足
从事政策性业务的银行依靠国家信用发行金融债券，理论上讲具有最优的债券信用，可以低成本筹集资金。但是对发债规模最大的国家开发银行，财政部和银监会要每一、两年核定一次金融债债信，造成市场预期不确定，使发债难度加大、发债成本上升，降低了发行金融债的融资能力。
监管错位
从事政策性业务的银行本质上是依托国家信用的非营利机构，但在监管和考核上，没有体现出它的特点。比如，要求这些银行与商业银行一样，也要达到10.5%以上的资本充足率；国家开发银行名为商业性银行，主要从事的还是政策性业务，由于采用与国有商业银行相同的利润考核办法，导致其把大量精力放在盈利上。为了达到盈利目标，从事政策性业务的银行也会将发行金融债融到的资金用于商业性业务，不利于全力以赴服务国家政策性投资需要。
产生这些问题的根本原因，是政策性金融改革尚未到位。在我国政策性银行成立之前，政策性银行业务基本上由工农中建四家专业银行分担。银行一定程度上成了财政的“提款机”。专业银行为了盈利，倾向于多做商业性业务，少做政策性业务。但是当商业性业务出现亏损时，又往往归到政策性业务上，最终还是由国家弥补亏损、承担风险。在1994年银行体制改革中，专业银行开始向商业银行转型，国家要求“将商业银行办成真正的银行”。同时剥离专业银行的政策性业务，组建了三家政策性银行。
但是近来，银行业中政策性业务与商业性业务分离的改革任务不仅没有完成，甚至出现了一些倒退。政策性银行加大了商业性业务比重；商业银行则将部分贷款用于公益性强、回报率低、还款周期长的政策性领域。由于一些银行仍兼有政策性与商业性业务，央行将其视为商业银行进行贷款规模管理，银监会按商业银行标准监管考核。，国家开发银行向商业性银行转型后，虽然主要承担的还是政策性业务，但市场已将其视为商业银行，很难获得永久性的国家债信。
政策性业务与商业性业务分离改革滞后，也增加了商业银行风险。之后，为应对国际金融危机，国家在一些重点领域扩大投资规模，需要银行提供配套资金。大量政策性项目在无法得到银行政策性资金足够支持的情况下，转而使用了部分高利率的商业贷款。商业银行将大量资金投放到“铁公基”、地方融资平台等方向，出现信贷资金短存长贷、贷款投向与政策性银行同质化的现象，加剧了商业银行期限错配。由于这些资金投放长期挤占商业银行的信贷规模，商业银行不得不在贷款规模和存贷比监管之外，开展大量的表外业务，并助长了影子银行过快发展，埋下了金融风险的隐患，提高了实体经济的融资成本。
扩大金融债发行规模的思路
我国作为发展中大国，在今后很长一段时期内，仍需要政策性金融持续发挥作用。为了提高金融债融资规模和使用绩效，更好地满足国家战略和宏观调控的需要，建议采用以下改革思路：
分离银行的政策性和商业性业务
将国家开发银行应重新定位为政策性银行，名正言顺地成为服务国家战略的中长期投融资机构。今后政策性银行只从事政策性业务。对各银行已有的政策性业务与商业性业务，实行分帐管理、分类考核、分类监管。建立两种业务的防火墙，银行内部不再进行交叉补贴。在政策性银行业务扩大后，各商业性银行逐步过渡到只从事商业性业务，不再为公益性项目提供高利率的中长期商业贷款。
建立政策性金融债发行动态调整机制
在当前经济下行压力较大的情况下，政策性金融债规模偏小的问题尤为突出。今后应当从根本上改革政策性金融债的计划管理方式，发行规模要根据实际需要动态调整，提高从事政策性业务的银行在金融债发行额度、期限、对象、方式上的自主权。
完善政策性银行运营模式
在确立政策性银行单一政策性业务功能后，在运营上应当坚持贷款项目的战略必要性、财务可平衡性、机构发展可持续性三者的有机统一。继国家开发银行建立住宅金融事业部后，应当进一步扩大政策性业务的专营范围，金融债要向这些专业领域倾斜。借助政府担保、长期债信、税收优惠等系统性制度安排，创新政策性业务模式。
政策建议
发挥政策性金融债主权债信高、融资成本低的优势，提高融资规模，这是扩大投资、应对经济下行的有效措施。实现这一目标关键是深化政策性金融改革，消除抑制政策性金融债发行的各项政策。
合理确定政策性金融债发行规模范围
（1）在现有基础上大幅扩大今明两年政策性金融债发行规模，加大其对国家重大决策支持力度。
（2）央行不再下达政策性金融债发行规模的指令性计划，而是制定一个金融债发行量区间。在这个区间里由从事政策性业务的银行根据业务需要、市场状况自主动态调整发债的时间和规模。
（3）考虑到国家每年明确了金融债的发行限额，已经对贷款规模形成了约束，建议取消对从事政策性业务银行的贷款规模管理。
（4）扩大金融债发行范围。从主要由金融机构认购扩大到企业、个人，从国内发行扩大到国外发行。
稳定主权债信，扩展资金来源
政策性银行的主权债信应当是长期债信。应当明确国家开发银行的政策性银行属性，对其主权债信由目前的一、两年一定，改为长期债信。同时，批准国家开发银行受托管理和运用财政资金、社保资金、住房公积金等政策性资金，拓展其多元化的中长期资金来源。
改革监管与考核模式
由于政策性银行拥有主权债信，一般来讲国际上对资本充足率的要求低于商业银行。建议对政策性银行在资本充足率、收益率、不良贷款划分标准和容忍度、项目评审标准等方面，实行与商业银行不同的监管考核标准。目前商业银行有《商业银行法》、《贷款通则》，建议国务院针对政策性银行的特点，制定《政策性银行条例》及相关法规。条件成熟时，推行政策性金融立法。
完善政策性银行重大事项决策机制
成立跨部门专门委员会，根据党中央、国务院的决策，明确需要政策性银行支持的战略方向；根据形势的变化，动态界定调整政策性业务的范围；确定年度金融债发行规模区间；为政策性银行建立系统、配套的制度安排和政策支持。
