-11-24 09:05:28 来源： 中国国土资源报 作者：张晓玲
我国的土地利用规划已走过近30个年头，目前已经形成“国家、省、市、县、乡”五级规划体系，在实施土地用途管制、保护耕地、促进土地节约集约利用及日常土地监管中发挥了重要作用。
11月初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了深化农村改革的总体“施工图”——《深化农村改革综合性实施方案》，并将“探索编制村土地利用规划”绘入了这一“施工图”。
透过党的十八届五中全会可知，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平，开展农村人居环境整治行动，建设美丽宜居乡村，将成为“十三五”时期的一个重要任务。
笔者以为，在这一时点上，提出在农村居民经济社会活动基本单元的村层面上做好土地利用规划，这不只是为完善规划体制，更重要的是为建设美丽宜居乡村服务。因此，村土地利用规划的编制，首先要贯彻落实中央有关农村各项改革的要求，把握和顺应城乡发展一体规划体制变革的大趋势。与此同时，落实“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作新定位，反映农村需求和农民意愿，形成务实管用、简练直观、通俗亲民的规划成果。
首先，规划定位应当遵循上位规划的统筹管控与约束。实际上，乡级土地利用总体规划对村范围内未来土地利用已经作了总体安排，特别是耕地保有量、基本农田保护面积、村庄扩展规模等重要规划指标已有明确要求，其中耕地及基本农田已基本落实到图斑。城乡规划、环境保护规划也对村庄布局及重要生态保护区作出了总体安排。因此，编制村土地利用规划，应在乡镇土地利用总体规划控制下，综合考虑城乡规划、环境保护与生态建设、各类基础设施建设规划等相关规划的要求，对村范围内各项土地利用进行统筹安排。特别要注重落实永久基本农田保护、生态保护等红线。
其次，规划目标要体现全面建成小康社会要求。现阶段编制村土地利用规划，需要针对农村在经济发展、社会建设、人居环境治理等方面的薄弱环节，着力缩小城乡差距。特别是要在保障产业发展、村民生活、社区建设等的合理用地需求的基础上，将提升农村人居环境质量、推进基本公共服务均等化等涉及的必要用地给予安排，让规划真正成为建设美丽宜居乡村的美好蓝图。
再其次，规划内容应涵盖多要素。党的十八大以来，中央针对我国目前空间规划体系存在的诸多问题，开展市、县层面的“多规合一”试点，并取得了积极进展，为空间规划体制改革奠定了实践基础。无疑，在基层规划编制上，“多规合一”是未来规划体系变革的必然趋势。因此，编制村土地利用规划，需要针对村拥有土地所有权的所有土地进行全覆盖总体安排，合理划定生产、生活、生态等各类空间，确定各类农用地、集体建设用地和宅基地。在村庄范围内用地安排上，需要注重住宅、产业、公共设施及相关开敞空间的统筹协调。此外，还应将必要的道路、水电设施、环保设施等一并纳入，真正形成综合性“一张蓝图”。
最后，规划编制应强化村民参与和权益保护。在村级层面上，土地产权、土地利用方式及相关收益分配格局这一链条，将村民与土地紧密相联。因此，在村土地利用规划编制和实施中，强化村民参与、维护村民知情权和土地财产权益，尤为重要。无论是前期调查还是土地利用布局方案的确定，每个环节都应做到尊重民意、公开透明。唯有如此，才能编制出让村民高度认同、共同遵守的好规划，这一条也应成为评价村土地利用规划成果质量的重要条件。
（作者系中国土地勘测规划院院长助理、研究员）
