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公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的。诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。
按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。
本案即为监察机关提起的行政公诉！
山东省莱西市人民检察院诉莱西市水利局不作为案(矿产资源)
1基本案情
莱西市人民检察院在履行职责中发现， 青岛广豪建设工程有限公司(法定代表人林殿锋，以下简称广豪公司)取得河道采砂许可证(核准采砂量2万立方米)后，在莱西市日庄镇堤上村小沽河左岸进行采砂，林殿锋聘用张贵利负责砂场日常管理。10月起，莱西市水利局水政监察大队即发现堤上砂场大面积超采，始终未采取有效措施。12月10日，莱西市水利局违反法定程序作出行政处罚决定，认定张贵利于12月8日在小沽河管理范围堤上砂场超范围采砂75立方米，对张贵利处以5000元罚款。其后，该公司负责人林殿锋、张贵利因涉嫌非法采矿罪被依法查处，莱西市水利局水政监察大队原负责人徐志明因玩忽职守罪被依法追究刑事责任。经鉴定，广豪公司堤上砂场共采砂34万余立方米，超采32万余立方米，案值达1200余万元。
2 诉前程序
10月28日，莱西市检察院向莱西市水利局发出检察建议，督促其撒销涉案行政处罚决定并对非法采砂行为重新作出行政行为。莱西市水利局对检察建议予以回复，拒不纠正违法行为，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
3 诉讼情况
8月17日，莱西市检察院依据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等有关规定，对莱西市水利局不依法履行职责向莱西市人民法院提起行政公益诉讼。在诉讼过程中，莱西市水利局作出决定撤销了涉案处罚决定书，但认为不能再作出新的行政处罚。
4月11日，莱西市法院对此案进行了公开开庭审理，庭审中检察机关依法变更诉讼请求要求确认被告莱西市水利局作出的行政处罚违法并针对违法采砂行为继续履行职责。法院经审理认为被告莱西市水利局作出的处罚决定认定事实不清且程序违法，另外莱西市水利局对河道采砂应负有监管职责应针对违法采砂行为继续履行相关职责。
4月21日，莱西市人民法院作出一审判决，判令确认被告莱西市水利局作出的行政处罚决定违法，并责令其针对本案非法采砂行为依法履行法定职责。目前，被告莱西市水利局未提起上诉，一审判决已经生效。
4 办案指引
管辖
本案中，莱西市水利局作为辖区内水事行政主管部门，对砂场管理疏于监督，导致违法行为人超范围采砂达32万立方米，涉及金额1200余万元。砂石作为一一种矿产资源，违法行为人肆意开采，水行政主管部门作为负有监督管理职责的行政机关违法行使职权，造成资源的损害，属于检察机关提起行政公益诉讼的领域。另外，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第29条第1款规定“人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖”。本案中，莱西市水利局违法行使职权，应由莱西市人民检察院管辖。
立案
莱西市检察院在办理莱西市水利局水政监察大队原负责人徐志明涉嫌玩忽职守罪和林殿锋、张贵利涉嫌非法采矿罪公诉案件时，发现该案线索，遂由公诉部门移交民行部门立案调查。诉前程序
1.本案调查的重点
调查的重点应在确定莱西市水利局在哪些方面违法行使职权和是否存在不作为的情形。
2.本案如何针对调查重点开展调查
关于莱西市水利局违法行使职权方面:第一，在检察机关办理莱西市水利局水政监察大队原负责人徐志明涉嫌玩忽职守罪一案时， 徐志明供述涉案处罚决定所有材料均在一天内制作， 所有签字和时间都是行政相对人补签，莱西市水利局作出的行政处罚决定违反法定程序。第二，在公安机关办理林殿锋、张贵利涉嫌非法采矿罪中，对其采砂量进行了评估鉴定，采砂达到34万余立方米，而莱西市水利局认定超采量仅仅为75立方米，远远小于实际采砂量，故涉案行政处罚认定事实错误。第三，莱西市水利局作出的行政处罚决定认定行政相对人张贵利超范围采砂，而在涉案砂场上取得采砂许可证的是青岛广豪建设工程有限公司并非张贵利，所以该处罚决定认定处罚对象有误。以上调查结果均通过查阅刑事案件卷宗和行政处罚卷宗材料确定。
关于莱西市水利局是否存在不作为情形，首先确定针对违法采砂水利局应履行何种职责。经查，依照法律法规规定，水行政主管部门除了对违法采砂的违法行为人进行警告、罚款等处罚外，还有责令纠正违法行为、采取补救措施的职责。本案中，违法行为人的违法采砂行为，导致小沽河千疮百孔，到处有砂坑、到处有砂堆，严重影响河道生态和行洪，所以莱西市水利局就非法采砂行为应继续履行相关职责。小沽河非法采砂现状是通过到小沽河堤上砂场进行现场勘验，并采集照片和视频来调查确定的。
3.本案审查的关键问题
本案审查的关键除上一问题提到的事实和职责依据外，还涉及一个违法行为同时触犯行政法律法规规章和刑法，且公安机关已经处理，正在追究刑事责任，行政机关是否还可以就该违法行为进行行政处理或处罚。经查，并没有规定一个违法事实一旦经刑事处理不得再由行政机关进行处理和处罚，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中并无规定在此情形下行政机关无权继续作出行政行为，两办转发国务院法制办等部门《《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》中规定...作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚”。该规定已明确原则上是等作出不起诉决定、无罪或免予刑事处罚后再决定是否给予行政处罚，本院认为，原则应限定在针对同一违法行为只能给予一次人身罚或财产罚，而本案中莱西市水利局针对该违法行为应该履行的行政职责除进行人身罚和财产罚外，还有责令行政相对人采取补救措施等，故不受上述原则限制，所以针对小沽河的非法采砂行为，菜西市水利局应继续履行行政职责。
4.诉前文书写作的关键问题
诉前检察建议关键问题应包括:第一，要确认违法事实。检察机关调查查明的案件基本情况，检察机关认定的被监督行政机关违法行使职权或者不作为的事实。第二，要明确相关法律依据。被监督行政机关行政行为构成违法行使职权或者不作为的理由和法律依据;检察机关提出检察建议的法律依据。第三，建议内容与诉讼请求的匹配。建议内容应该与之后可能会提起的行政公益诉讼的诉讼请求相匹配。另外，还需要写明告知被监督行政机关在收到检察建议书后三十日内依法履行职责并书面回复办理情况。在法律依据部分注意法律文件层级，应按照法律、行政法规、规章、其他规范性文件的顺序呈现，要根据被监督对象的违法事实挑出重点条文，点到要害。
提起诉讼
1.起诉条件
本案中，莱西市水利局在收到诉前检察建议时，直接回复涉案行政处罚决定书不予撤销，不能对该案作出新的行政处罚，属于明确表示不进行整改。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第41条规定“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼”，符合提起行政公益诉讼的条件。
2.提供材料
本案起诉过程中提供了公益诉讼起诉书、指派检察人员出庭通知书、证据目录及相关证据材料，在立案后，莱西市水利局撤销了行政处罚决定，随即向法院提交了变更诉讼请求决定书。
3.庭前会议
本案庭前会议对证据进行简单质证，并确定了本案的争议焦点。
变更诉讼请求
莱西市水利局在收到公益诉讼起诉书后，主动撤销了涉案行政处罚决定书，并将撤销决定向行政相对人进行了送达。莱西市水利局改变原违法行政行为，公益诉讼人根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第49条规定“在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉”，将撤销涉案行政处罚决定的诉讼请求变更为确认涉案行政处罚决定违法。
5 依据指引
1.《中华人民共和国水法》
第十二条(第四款)县级以 上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的同意管理和监督工作。
第三十九条(第一款)国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。
第七十七条对违反本法第三十九条有关河道采砂许 可制度规定的行政处罚，由国务院规定。
2.《中华人民共和国河道管理条例》
第四十四条(第四项)违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:
.... (四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的。
3.《青岛市实施〈中华人民共和国水法〉若干规定》
第三十五条(第二款)未按照河道采砂许可证规定的要求采砂的，由水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处三万元以下罚款;情节严重的，并处吊销采砂许可证。
4.《青岛市大沽河管理办法》
第四条(第一款)市水行政主管部门是大沽河河道主管机关。沿河区(市)水行政主管部门负责本辖区内大沽河河道的管理工作，业务上受市大沽河管理机构指导。
第三十四条违反本办法规定，在大沽河河道管理范围内从事采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥等活动的，由水行政主管部门责令其纠正违法行为、采取补救措施，可以并处警告、没收非法所得，对个人处以五十元至三千元罚款，对单位处以一千元至一万元罚款。
第四十二条(第一款)本办法所称大沽河河道，是指自产芝水库以下到入海口为止(含入海口滩涂)，包括小沽河、洙河、五沽河、落药河、南胶莱河、流浩河、桃源河、云溪河支流河道与大沽河主流汇合口回延一千米。”可见，被告莱西市水利局负责小沽河河道内采砂行为的管理工作
公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）的不同划分的。诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。
按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼，前者称为民事公诉或行政公诉，后者称为一般公益诉讼。
来源：中国检察出版社
责编：吴昊
审核：王君静、吕文荣
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