浅谈地方政府融资平台存在的问题及对策

【11月22日】【来源：石首市审计局】【字号：小 中 大】

石首市审计局 熊利平

自国家刺激经济的4万亿的投资计划落地，地方政府融资平台业务兴起，随着城市棚户区改造、工业园区建设以及城市基础设施等项目的快速开展，地方政府融资平台融资规模增速很快，以某市政府融资平台近三年社会融资情况为例，从的4亿元增至的28亿元，增长了6倍。虽然融资资金弥补了地方财政和信贷的不足，加快了城区棚户区改造、工业园区、城市基础设施等项目建设，促进了地方经济建设的发展。但是地方政府融资平台违规融资、高成本融资、不规范使用资金等问题的产生，必然使政府面临着潜在或现实的风险隐患，因此加强地方政府融资管理，防范风险隐患尤为重要。笔者通过近几年的地方政府融资平台审计情况，谈谈地方政府融资平台存在的问题、产生原因以及如何加强地方政府融资管理。

一、地方政府融资平台存在的问题

（一）违规融资。表现一：融资担保过程中承诺不规范。政府、人大、财政部门承诺以财政预算资金、土地出让金收入作为本息偿还的承诺，或纳入政府可能承担一定救助责任债务。表现二：以企事业单位的大宗设备购、材料采购等名义贷款。如以大型医院的药品采购和设备采购名义和国有路桥公司道路建设材料采购名义贷款。

（二）违规使用融资资金。表现一：用于解决地方财政预算资金支出不足，如融资平台办公室（融资平台性质为事业单位）装修以及其他费用开支，列支城市棚户区改造、工业园区建设、公园建设等项目的“征地”“征房”指挥部的工作经费，列支其他行政事业单位项目支出预算不足的费用开支。表现二：用于解决下级乡镇政府资金困难。如在融资资金中列支乡镇政府借款用于解决企业改制善后问题以及乡镇政府示范园区创建基础配套启动资金等。表现三：在债务资金中垫支临时性借款迟迟没有归还。如大桥建设征地农民保险资金应由大桥建设项目资金支付，因征地资金迟迟未到位，征地农民保险由融资平台资金垫付，致使融资资金被占用时间长。表现四：项目资金相互调剂使用，未做到专款专用。融资资金到账后就直接转至其他账户上，各个项目贷款混同使用。

（三）高成本融资。表现一：国有商业银行在人民银行基准利率和上浮利率的基础上，收取高额的财务顾问费和投融资顾问费。表现二：向非金融机构贷款，并一次性扣贷款本金5%以上的保证金，以及支付贷款总额3%以上的服务费，有的甚至支付高额的中介顾问费。表现三：重复的评估、审计等费用支出，造成融资隐形成本增高。不同银行的每笔贷款或不同项目的每笔贷款都要出具评估报告和审计报告，每次都要请评估公司进行评估一次，请财务公司审计一次。一年多次在不同银行贷款，其评估报告和审计报告都差不多，但还是要按银行要求在程序上做至位，造成重复评估和审计。

（四）财务管理比较薄弱。表现一：银行账户开设比较多，有几十个，每月各银行账户资金相互频繁调账。表现二：往来资金未及时清理、工程项目未及时办理竣工结算。

二、存在问题原因分析

（一）地方经济建设的快速发展，资金需求不断增大，特别是近几年的城市棚户区改造、工业园区建设带动了城市基础设施如道路的更新改造与建设、公园的新建或改造等项目建设的快速发展，所需资金也是快速膨胀。为融到更多的资金，地方政府就通过违规担保、企事业单位生产所需资金名义贷款等获得更多的资金。

（二）融资平台机构行政化，项目建设得不到全面管理。一是地方政府融资平台机构是事业单位，只是政府融资的一个平台，没有自主权。地方政府融资平台发展之初，是地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司。很多地方政府融资平台是事业单位，一套人马多块牌子，财政全额预算经费。为方便融到更多的资金，融资平台下挂多个子公司。融资平台是当地政府向社会融资的平台，其资金使用由政府管理，融资平台没有自主权。造成政府只管了资金怎么使用，没有全面地管理融资资金使用效益、使用风险。二是融资平台高管与财务人员都是委派制，人员变动频繁。融资平台每一笔融资，从项目建设的筹资到具体建设资金的使用，往往因具体负责人的变动得不到很好的结算与正确核算。三是因融资平台是事业单位，融资资金的使用没有真正按企业会计制度来核算资产负债和损益，投资类应有的收益归地方政府财政管理，其成本支出又作为融资平台的投资处理，造成融资平台利润永远是亏损状态。又因项目投资由政府指定相关单位承担，相关单位迟迟不将完工项目与融资平台结算，造成融资平台往来资金过大。

（三）各项控管制度缺失，地方政府风险意识淡薄。一是政府融资管理制度缺失。融资平台公司自成立以来一直承担当地政府融资与公益性项目建设的工作，但地方政府没有建立包括人员管理、财务管理、融资资金投向使用与归还的预算管理、人大监督管理等各项管理制度。对政府融资平台的资金来源运用、经营状况、本息偿还、发展规划、偿债资金渠道、偿债能力与风险等方面专项统计报表及情况分析报告等基础工作没有一个专门机构负责实施。地方政府很难全面、及时、准确掌握政府融资平台的现状、问题和风险隐患。二是预警机制和风险管理制度缺失。没有建立政府融资平台风险预警机制及偿债准备金制度等较为系统全面的风险救助措施；财政部门没有定期对政府融资平台的债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估，更未针对潜在的风险制定了防范债务风险的措施及应急预案。

三、加强政府融资平台管理对策

从至今，从中央到各部委都颁发了许多加强地方政府性债务管理的文件，如，国家出台的《中华人民共和国预算法》（修订）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[]43号）；财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[]50号）。文件要求规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界。因此地方政府必须严格依法举债，增强风险意识，加强融资平台管理。

（一）融资平台应尽快转型，由行政化管理转向市场化管理，真正成为自主经营市场主体。为确保债务资金的绩效，控制债务风险，融资平台应通过市场化改革，培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划和经营管理等水平和能力，实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的公司化转型。

（二）要加强政府性债务的风险预警管理。一是建立监测政府性债务的指标，主要包括负债率、债务率、偿债率等指标，并设立警戒线，政府性债务风险随时得到监控。二是为提高偿还政府性债务偿债能力，抵御债务风险，政府应加强政府性债务偿债项目贷款工作的管理，建立政府性债务偿债准备金。

（三）要进一步加强政府性债务资金的财务管理。一是规范会计核算，如实核算资产、负债、损益，提高政府性债务财务报表使用率；二是规范往来资金的管理，及时清理，杜绝往来资金长期挂账，提高资金使用效益；三是加强财政、审计等部门的监督检查，建议将政府性债务纳入每年的财政预算执行审计重点关注内容。

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