原创 -02-22 余静
【题注】大数据正在对全球经济社会产生巨大影响，如何运用大数据技术提高税收治理能力，实现税收治理现代化是税务机关面临的重要任务。本文从大数据特点对税收治理理念的影响着手，分析了大数据背景下税收治理的发展趋势，提出了运用大数据推进税收治理现代化的建议。本文作者现为江苏省地税局数据管理处副处长，系全国第二批领军人才研修班综合管理方向学员。本文已发表于《税务研究》第10期，经作者授权，于此推送刊前原稿。
大数据背景下推进税收治理的探索
文/ 余静
当今时代，大数据伴随着云计算、移动互联网的发展，正在对全球经济社会产生巨大的影响。大数据为现代税收治理提供了新的技术和方法，要求人们把握大数据的特点，变革税收治理的理念与方式，推进税收治理的现代化。
一、大数据对税收治理理念的影响
大数据不仅是一种海量的数据状态和先进的技术方法，更是科学认识世界、改造世界的观念与方法。大数据背景下，税收治理现代化必须根据大数据的特点，实现思维模式的转变。
大数据最直观的特点是数据体量巨大。随着互联网和移动互联对各个领域的渗透越来越深，从政府到企业，从群体到个人，数据的积累与日俱增，呈现指数级增长。人们可以收集和处理海量数据，面对的不再是抽样样本而是近似于完整的全量数据，大数据分析将取代抽样分析。大数据这一特点使税收决策分析、税务审计等不再单纯依赖于抽样，可以更多地以全体数据分析为主。在很多应用场景里，数据集本身的大小并不是最重要的，是否完整才更重要。
大数据的特点之二是数据类型繁多。过去三年，非结构化数据年复合增长率超过90%，呈爆炸式增长。当纷繁多样的海量数据能够帮助人们对事物有更完整的了解时，绝对的精准不再是人们追求的主要目标。当要描绘一头大象时，我们会优先选择一张虽然不够精准但是完整的画面，而不是一张象鼻子的局部特写。大数据这一特点使我们接受通过风险管理提升税收征管资源的整体配置效率时，容忍风险管理的不确定性。数据的繁杂多样决定我们必须适当忽略微观层面的精确度而提升宏观层面的高效率。
大数据特点之三是处理速度快。大数据处理的“1秒定律”，可以更快地满足用户近乎实时性的需求。大数据这一特点使税务管理和纳税服务的事后纠偏可以更多转变为事中的过程指导和控制，从而更有效地规范税务干部的执法行为，更及时地维护纳税人权益。
大数据最重要的特点就是低密度但高价值。比如一小时不间断的监控视频，其中有用的数据可能只有一两秒，但这一两秒的数据往往对确定事物的本质有着决定性的影响。从海量的数据中获得洞察力从而对未来进行有效的预测，正是大数据的核心意义。舍恩伯格《大数据时代:生活、工作与思维的大变革》一书最具有洞见也最富有争议的观点就是，大数据时代最大的转变是放弃对因果关系的渴求，取而代之的是对相关关系的关注。当A和B经常一起发生时，如果A发生了，就可以预测B也很有可能发生。大数据这一特点，使我们可以在因果逻辑之外，充分利用事物的相关关系，对税收经济发展、纳税人行为等进行更有效地预测。
二、大数据背景下税收治理的发展趋势
大数据时代，数据成为税收治理的战略资源。大数据的价值不仅有益于提升税务机关决策的科学性，还有益于助推管理的智能化和操作的精准性；不仅有益于税务机关规范对内的管理，还有益于优化对外的服务。大数据对税收治理的影响表现在不同的层面：
（一）对决策层：利用大数据助推税收决策的科学性。大数据时代，科学决策应建立在数据分析之上，不再仅基于经验和直觉。成熟定型的税制体系和完备规范的税法体系是现代税收治理的基础，对决策层来说，应充分利用大数据技术，科学预测税收经济关系，完善税收制度和税收法律。
税收制度设计——从传统的基于物的生产、流动向基于信息的生产、流动发展。
现代税制体系，要求形成直接税与间接税搭配合理，税种配置科学，地方税体系健全，有利于结构优化、社会公平的税收制度。大数据时代，社会生产、经济价值的实现方式发生了重大变化。现代税制应当建立在对信息流、资金流关注的基础上。可以通过对纳税人生产经营和国家财政预算等数据进行分析，科学估算中央与地方财政收支总量、结构分布以及税收征管现实能力，确定适合中国国情的宏观税负，立足信息流、资金流的运转统筹设计各个税种，使税制要素的设计能够契合经济社会发展趋势，促进社会公平和征管效率提升。
税收法律制定——从税务管税向数据治税发展。
政府在数据归集、共享方面拥有优势，大数据时代税收法律应该将大数据作为现代税收治理的基础设施去构建，将涉税信息的归集、分析和应用作为治理核心，推动税务机关与政府其他部门、金融机构以及其他相关单位联网，实现纳税人收入系统、财产系统、申报纳税系统、金融支付系统等数据共享，大大拓展数据的可得性与即时性，将税务部门单一管税模式转变为依靠全社会数据综合治理模式。
税收经济分析——从因果关系分析向相关关系分析拓展。
税收是牵系国计民生的重要工作，是经济的晴雨表。大数据条件下税收分析不仅能通过海量数据对税收经济之间的因果关系进行更深入的剖析，还可以对税收经济社会发展非因果的相关性进行深入分析，更准确把握税收与经济运行、社会发展之间的相关关系，预测税收政策变化对经济社会发展的影响，从而提高税收工作的前瞻性和敏感性，为政府的科学决策提供重要参考。
（二）对管理层：利用大数据助推内部管理的智能化。高效清廉的组织体系和稳固强大的信息体系是现代税收治理的保障。对管理层来说，利用大数据技术，可以重构组织体系，变革业务管理，持续提升个人和组织绩效。
组织架构——从多层级向扁平化、集约化发展。
随着税收征管信息系统的集中整合，税收数据越来越多地向省级和国家级税务机关集中。占有大数据资源优势的总局和省局作出分析决策后，可以依托信息系统快速地将指令传导到基层一线进行应对处理，中间的管理层级可以大大压缩。同时，对同类批量事务可以由市局、省局乃至总局进行集约化处理，不再需要由下级税务机关分散多头处理。有利于将分散、有限的资源进行跨区域、跨部门的整合配置，建立专业化的组织架构。
绩效管理——从事后评价为主向实时指引提醒发展。
构建现代化组织体系的目的在于提升税收治理绩效。大数据技术可以对每个部门和岗位的工作情况进行全方位的动态监控，事前进行业务操作的辅导提示，事中进行执法管理的过程控制，从源头上帮助个人更好地完成工作，更少地出现工作失误，由事后的绩效改进转变为过程中的绩效提升。
信息技术——从保障业务实现向引领业务变革发展。
大数据带来的不仅是技术工具的升级，更是思维方式和工作理念变革带来的业务管理模式创新。大数据条件下，可通过获取纳税人信息流和资金流的方式实现对税源的有效监控，而不必再依靠传统的发票控税。大数据条件下，不仅可以实现税务、工商、质检部门的“三证合一”、“一照一码”，还可以促进税务登记、工商登记、组织机构代码登记业务甚至是三部门相关职能的整合，实现政府治理方式的变革。
（三）对操作层：利用大数据助推风险管理的精准性。科学严密的征管体系是现代税收治理的核心，增强税收风险管理能力，是建设现代征管体系的根本。对操作层来说，利用大数据技术可以有效识别税收风险，针对性地进行风险应对。
风险识别——从事后识别向事中、事前监控发展。
传统的税收管理流程遵循“出现问题—逻辑分析—找出原因—应对解决”的事后救火模式，大数据战略则崇尚“收集数据—量化分析—找出相关关系—优化方案”的事前绸缪模式。目前，税务系统对风险管理的实践基本上还囿于事后的识别和应对处理。大数据条件下，不仅可通过对纳税人生产经营和资金往来等信息进行分析和预测纳税人的遵从能力，进行事中的风险监控，还可以通过纳税人各方面的“行为痕迹”，如银行信用记录、交通违章记录、水电气缴费记录等社会各领域的行为，对纳税人遵从倾向进行事前的分析预测。
纳税评估——从单一税种、单一事项评估向综合评估发展。
纳税评估是税收风险应对的主要手段，是基于对纳税人不同来源渠道的涉税数据进行分析比对处理的过程。目前，总局、省局机关层面基本上都是按照税种（税政）、事项（国际税收）、纳税人类型（大企业管理）等不同分类标准交叉设置部门，各业务部门在不同时间段分别对下部署不同税种、不同事项的纳税评估任务，由于绝大部分省、市税务机关没有专门的机构统筹对下的评估任务，影响了纳税评估的质量和效率。大数据条件下，涉税数据按纳税人归集，应统一识别不同税种、事项等税收风险，进行综合地统筹应对处理。
税务审计——从抽样审计向全面审计发展。
税务审计是大企业风险应对的重要手段。现代审计方法运用的是风险导向审计，即运用现代经济统计技术，以抽样审计代替全面审计，以提高审计效率。大数据时代进行税务审计，不仅要搜集传统管理方式下采集的企业纳税申报表、财务报表数据、税务内部管理数据等，还要全面采集企业ERP数据以及第三方数据等，在海量的涉税数据基础上进行全面分析，以消除抽样风险。
税务稽查——从抽查、轮查向全面高风险应对发展。
税务稽查是涉嫌偷逃骗抗等高等税收风险的应对手段。近些年来，税务稽查也建立了基于数据分析和人工经验相结合的选案机制，但同时还保留了与税务稽查定位不相适应的抽查、轮查等选案方式。大数据条件下，应将稽查环节的选案，纳入整体的监控系统统一进行风险识别。根据税收征管法对税务稽查的职能定位，进一步明晰税务稽查职责范围，取消未进行风险识别分析的专项检查和轮查、抽查，改为基于涉税数据比对分析基础上的高等风险应对。
（四）对纳税人：借助大数据助推纳税服务的个性化。优质便捷的服务体系是现代税收治理的重点。大数据背景下，可以通过海量数据的分析，主动发现、挖掘纳税人的动态需求，为纳税人提供更多的量身订制的服务，实现“个性化需求个性化满足”。
政策服务——从普遍式的政策宣传向针对性的推送服务发展。
目前税务机关的政策服务主要是以产品陈列的方式告知纳税人“我有哪些税收政策”，大数据条件下可以根据纳税人需求分析主动告知纳税人“你适用哪些税收政策”。比如整合12366、网上办税厅、实体办税厅、自助办税终端等不同服务平台，根据咨询办税和申报纳税记录等，分析纳税人可能会享受的优惠政策，并及时提醒政策的到期或变动情况，让纳税人及时了解和熟悉适用自己的税收政策，帮助纳税人准确了解纳税义务。
办税服务——从反映改进式向主动优化式发展。
当前税务机关办税服务的改进完善主要以纳税人通过不同渠道反映意见和建议为触发点。大数据条件下，可以通过常态化分析纳税服务工作，寻求最有效的服务策略，实现流程更优、环节更简、时间更短、服务更佳。比如通过对纳税人经营区域分布、自助办税终端的使用记录等等，找出办税服务场所、自动办税终端配置的合理密度、地点和规模。通过办税服务厅的视频系统和办税服务管理系统数据，可以分析和预测大厅内部的纳税人行动路线、人流量，为大厅窗口设置、功能布局提供决策参考。根据纳税人访问税务网站不同栏目、页面的停留时间和表单填写的错误率、重复率等数据分析，主动优化网上办税程序和完善表单设计，改善纳税人的服务体验。
三、大数据背景下推进税收治理现代化的建议
大数据时代，数据成为现代税收治理的核心资源。要利用大数据推进税收治理现代化，必须紧紧围绕涉税数据的管理应用，寻找路径和方法。
（一）建立专业的组织管理体系。管理学理论认为，当数据成为组织的一项独立资源时，需要一个专业的机构管理，才能明确责任，提高管理效率。早在1965年，美国白宫的行政管理预算局就提出联邦政府成立统一的“数据中心”，把政府部门所有的数据连接、集中、融合起来，建立一个大型的数据库。奥巴马一上任就任命了美国联邦政府的首席信息官和首席技术官。，美国联邦政府通信委员会（FCC）还率先设置了首席数据官的职位。只有建立了专业的组织机构，才能有效提升数据管理应用的专业化水平。
国家税务总局成立专业机构对全国税务系统的行业数据进行管理、监督，并为各级税务机关各个管理部门数据分析应用提供数据支持。实现金税软件与政府部门及企业相关软件或平台的链接和匹配处理，建成第三方信息管理系统。设立中央和省两级数据处理中心，实现明细数据在省级单位集中、加工数据在总局集中的模式，全面启用云存储、云端共享，市级及以下单位以数据应用为主。
（二）建立规范的数据标准体系。数据一旦成为资源，建立数据标准就是数据管理必须并且应该首先完成的工作。通过税务数据元、公共代码、数据元集、采集规范、第三方数据共享规范、加工规范等标准的建设，编制税务行业数据资产目录，形成全国统一的税务行业数据字典；规范税收业务定义和技术实现，彻底解决同名不同义或同义不同名的问题，使得数据的拥有者和使用者，对数据有着共同、一致和无歧义地理解。税收数据标准体系的建立，为数据仓库的建设奠定基础，能够促进系统资源集成和业务数据的资源共享，便于对数据进行管理、控制和应用。
（三）建立全方位的分析应用体系。大数据时代，数据的分析应用模式将发生较大变化：一是分析对象逐渐由明细数据向主题数据转移，更科学简捷；二是处理方式逐渐由单纯数据比对向相关关系的发现和分析转移，更多样深入；三是分析主体由自下而上的金字塔形逐渐变成自上而下的倒金字塔形，由总局和省局承担分析的主要角色。数据分析应用推行到税务行业各个领域，按照职能部门分工，进行税收收入分析、征管状况分析、税种分析等；按照数据分析维度，进行区域分析、行业分析、税种税负分析等；按照应用范围，应用于管理决策、税源监控、依法行政、行政管理、纳税服务、绩效管理等诸多方面。
（四）建立配套的运行保障体系。大数据治税是个系统工程，还需要一些综合配套措施保障顺利推进。一是强化信息化支撑。从大数据治理的角度看，全国统一的税收征管信息系统建设和推广要实现统一数据标准和收集基础数据两大目标，这是全国税务系统数据管理应用跃上新台阶的根本保障。二是健全相关法律制度。可参照发达国家经验，如通过法律法规要求行政机构设置“信息主管”（CIO），规范化推进全社会，尤其是政府部门信息化建设。加强纳税人报送涉税数据义务的约束，明确政府部门的数据共享基本要求以及数据安全管理的法律规范。三是加强人才队伍建设。集中培养骨干精英，建设国家级和省级人才库。同时积极引入外部专家资源，实行专业技术项目服务外包。四是完善绩效评价引导。建立数据质量评价、数据整备评价和数据应用状况评价体系。
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税收治理：基于大数据的理论思考_财经_中国网[-3-24] (-5-25)
/roll/0324/3019217.shtml
