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最高法：依据起诉材料不能准确判断适格被告的情况下应当先予立案【北京拆迁律师吴国

时间：2019-02-20 01:18:15

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

()最高法行再17号

再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：钟静，女，1995年12月20日出生，汉族，住四川省成都市成华区。

再审申请人钟静因诉四川省成都市人民政府(以下简称成都市政府)、原四川省成都市国土资源局(现四川省成都市规划和自然资源局，以下简称原成都市国土局)、四川省成都市成华区人民政府青龙街道办事处(以下简称青龙街道办)履行征地补偿、安置协议一案，四川省成都市中级人民法院于9月18日作出()川01行初867号行政裁定，对钟静的起诉不予立案。钟静不服提起上诉，四川省高级人民法院于5月17日作出()川行终167号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。钟静仍不服，向本院申请再审。本院于12月28日作出()最高法行申5298号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

钟静向四川省成都市中级人民法院起诉称，4月1日，钟静与青龙街道办签订《成华区“熊猫小镇”项目用地农房搬迁过渡、安置协议》(以下简称《安置协议》)，属于行政协议。该协议是青龙街道办代表成都市政府、原成都市国土局签订的协议。钟静认为成都市政府、原成都市国土局、青龙街道办对其安置行为违法，遂诉至法院，请求判决确认成都市政府、原成都市国土局、青龙街道办为履行《安置协议》对钟静进行安置的行政行为违法，责令成都市政府、原成都市国土局、青龙街道办采取措施，依法履行安置职责。

四川省成都市中级人民法院一审认为，本案被诉行政行为属于征地补偿、安置方案的实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案由土地行政主管部门组织实施，故本案中成都市政府不属于具体行使征地补偿、安置方案实施职权的行政主体。因此，钟静将成都市政府列为被告属于错列被告，本案不应以成都市政府确定管辖;而起诉原成都市国土局、青龙街道办的一审行政案件，应当由基层人民法院管辖。该院向钟静释明后，其拒绝变更。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第四十九条、第五十一条第二款及当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(三)项之规定，裁定不予立案。

钟静不服该一审裁定，向四川省高级人民法院提起上诉。

四川省高级人民法院二审认为，本案被诉行政行为属于征地补偿、安置方案的实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案由土地行政主管部门组织实施，故本案中成都市政府不属于具体行使征地补偿、安置方案实施职权的行政主体。钟静将成都市政府列为被告属于错列被告，本案不应以成都市政府确定管辖;而起诉原成都市国土局、青龙街道办的一审行政案件，应当由基层人民法院管辖。一审法院向钟静释明后，钟静拒绝变更，一审法院裁定对钟静的起诉不予立案，并无不当。该院遂裁定驳回上诉，维持一审裁定。

钟静不服，向本院申请再审称,根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《成都市征地补偿安置办法》第三条的规定，市、县人民政府是履行征地补偿安置职责的法定主体。钟静在起诉时针对履行《安置协议》中出现的问题，包括安置房存在的严重问题进行了说明，这些问题涉及到几百户被征地农民的重大切身利益，成都市政府应当履行征地补偿安置的法定职责，由政府各部门配合调查核实，原成都市国土局负责具体落实。一、二审认定成都市政府不具有实施征地补偿安置方案的法定职权，并据此认定钟静错列被告，裁定不予立案，属认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项的规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。根据本案一审当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款之规定，对当事人依法提起的诉讼，人民法院当场能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条第二款规定内容与前述内容一致。据此，在当事人起诉时有明确的被告，且起诉该被告的案件属受诉人民法院管辖，人民法院立案审查时不能准确判断该被告并非适格被告的情况下，应当先予立案，经审理查明相关事实后再行判定适格被告。

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施并发布征地公告，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后由土地行政主管部门组织实施。本案中，钟静向一审法院提交的有关案件事实的起诉材料为《安置协议》和《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》。《安置协议》载明了参照《成都市征地补偿安置办法》等有关征地补偿安置文件的精神，对钟静的农房搬迁事宜达成协议的内容。《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》载明了钟静选择安置房的情况。《安置协议》《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》中并未载明征地批复、征地公告及补偿安置方案等内容，亦未涉及房屋搬迁补偿安置之外的其他补偿安置事项。根据前述起诉材料载明内容，并不足以认定《安置协议》系征地补偿安置方案实施过程中签订的补偿安置协议。一审法院在立案阶段仅依据《安置协议》《一里塘新型社区安置房选房结果确认单》即认定“本案被诉行政行为属征地补偿、安置方案的实施行为”，并据此认定钟静错列被告，二审维持一审裁定，属认定事实不清。在依据钟静提交的起诉材料不能准确判断适格被告的情况下，应当先予立案。

综上，钟静提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项的规定，一、二审以钟静错列被告为由裁定不予立案缺乏事实根据，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第(二)项之规定，裁定如下：

一、撤销四川省成都市中级人民法院()川01行初867号行政裁定及四川省高级人民法院()川行终167号行政裁定;

二、本案由四川省成都市中级人民法院立案受理。

审判长李德申

审判员杨军

审判员乐敏

二〇一九年三月二十二日

书记员戚凤梅

吴国强律师【个人简历】：吴国强律师，律师执业证号：1110110774083十余年专职律师执业经历，具有丰富的法律知识和诉讼经验，专注拆迁案件办理。中华全国律师协会会员，北京市律师协会会员。1月，被北京市司法局评为北京市法律援助律师先进个人，北京京平律师事务所十大优秀律师。代理拆迁足迹遍布四川、重庆、福建、贵州、广西、广东、江苏、安徽、湖南、江西、北京、河北、天津、浙江、山东、黑龙江、辽宁、内蒙古、甘肃、宁夏、陕西、山西等二十多个省份，为委托人争取公平权益作出了大量的富有成效的工作，得到了委托人的认可和高度评价，在京平律师事务所制作的度客户回访满意度调查问卷中，客户满意度排名第一。【经典案例】：吴国强律师办理的最高人民法院判决农民状告四川省政府胜诉案例入选度北京京平律师事务所十大经典案例，该案具有里程碑式的意义。该判例第一次打破了四川省人民政府零败诉的先例，在中国征地拆迁案件问题上，行政机关的败诉率是非常低的，更何况是省级人民政府。现有网上检索资料尚未发现有最高人民法院判决省级人民政府在征地拆迁领域败诉的先例，因此，也可以说是中国征地拆迁领域中，最高人民法院第一次判决省级人民政府败诉。(如有先例，恳请交流学习分享)这一判例大大增强普通百姓征地拆迁维权的信心，增强了普通百姓对法律的信仰，也给征地拆迁中的各级地方政府及相关部门，包括法院传递一个信息，就是地方政府要依法行政，依法拆迁，法院要依法行使审判权，维护被征收人的合法权益，在全国人民面前公开展示了最高人民法院依法审判，坚决纠正省级人民政府出现错案的态度。【胜诉判例】：

数据从1月1日开始统计判决书，包括但不限于以下案件(不断更新中)：

1、四川省成都市晏胜才诉四川省人民政府政府，最高人民法院判决撤销成都市中级人民法院一审判决、撤销四川省高级人民法院二审判决，撤销四川省人民政府作出的驳回复议决定，判决四川省人民政府履行法定职责。

2、黑龙江省哈尔滨市王悦斌诉哈尔滨市松北区人民政府撤销房屋补偿决定，黑龙江省高级人民法院撤销哈尔滨市中级人民法院作出的房屋补偿决定书，判决松北区人民政府重新作出房屋补偿决定

3、贵州省惠水县李其欣诉惠水县国土局注销房屋登记公告，贵州省高级人民法院撤销龙里县人民法院一审裁定，撤销黔南州中级人民法院作出的二审裁定，裁定黔南州中级人民法院重审

4、贵州省惠水县李其欣诉惠水县蒙江街道办房屋补偿协议，贵州省高级人民法院撤销龙里县人民法院一审裁定，撤销黔南州中级人民法院作出的二审裁定，裁定黔南州中级人民法院重审

5、安徽省宿州市秦彩玲诉安徽省宿州市埇桥区人民政府房屋征收决定，宿州市中级人民法院判决埇桥区人民政府房屋征收决定违法。

6、安徽省宿州市孙存杰复议安徽省宿州市埇桥区人民政府房屋征收决定，宿州市人民政府确认埇桥区人民政府房屋征收决定违法

7、山东省济南市孟庆峰诉济南市人民政府、历城区人民政府、唐冶街道办事处强拆行为违法，济南市中级人民法院判决历城区人民政府、唐冶街道办事处强拆行为违法

8、四川省成都市徐正如诉四川省成都市郫都区团结镇人民政府强拆房屋行为违法，四川省成都市中级人民法院裁定撤销都江堰市人民法院一审裁定，发回重审。

9、四川省成都市谭琼英诉四川省成都市郫都区团结镇人民政府强拆房屋行为违法，四川省都江堰市人民法院判决团结镇政府强拆房屋行为违法。

10、四川省成都市王光成诉成都市郫县交通运输局不履行查处违法施工，都江堰市人民法院判决郫县交通运输局不履行查处职责行为违法，判决其依法履行查处职责。

11、宁夏回族自治区中卫市田彦平诉海原县关桥乡人民政府强拆房屋行为违法，海原县人民法院判决强拆行为违法。