7月26日，中国人民银行（以下简称“央行”）就《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（以下简称“《金控办法》”）向社会公开征求意见，《金控办法》的意见反馈截止时间为8月24日。
早在4月27日，央行就已经联合中国银行保险监督管理委员会（以下简称“银保监会”）和中国证券监督管理委员会（以下简称“证监会”）发布过《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》（文号：银发〔〕107号）。此次的《金控办法》征求意见基本符合市场预期，公布的时间甚至有所延迟，毕竟正如央行在记者会上所言：“实践中有一些金融控股公司，主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张，存在监管真空，风险不断累积和暴露”，此类风险事件自以来有集中爆发的趋势。
适用于哪些金控公司
“本办法适用于实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司。”——《金控办法》第二条
相对金融机构（如银行，四大资产管理公司等）控股形成的金融控股集团风险总体可控的状态，非金融企业设立的金融控股公司则是长期处于监管的真空地带，《金控办法》明确的规制对象仅是非金融企业和自然人控制的金融控股公司。
《金控办法》对于“金融控股公司”的定义是，“指依法设立，对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。”
需要注意的是，上文定义中的“金融机构”并非所有持有金融牌照的机构，而是限定在了下图中的六种类型：
图1
而融资租赁公司，保理公司，消费金融公司等，目前并未被列入《金控办法》项下的“金融机构”。或许，从监管的角度认为这类公司体量不大，风险总体可控，但也不排除日后被认定为“其他金融机构”的可能。
而何为“实际控制”，《金控办法》也给出了详细的阐述。投资方直接或者间接取得被投资方过半数有表决权股份的，即对被投资方形成实质控制。而即使投资方未直接或者间接取得被投资方过半数有表决权的股份，有以下图2中情形的，视同投资方对被投资方形成实质控制：
图2
简而言之，若非金融企业实际控制了图1中的两个或两个以上不同类型的金融机构，且自身仅开展股权投资管理，并不直接从事商业性经营活动的，就属于《金控办法》所规制的对象。
又一块金融牌照
“中国人民银行依法对金融控股公司实施监管，审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围。”——《金控办法》第四条
以金融牌照作为准入门槛是本次《金控办法》的重要监管措施。《金控办法》明确，央行对金融控股公司实施监管，审查批准金融控股公司的设立，金融控股公司在取得央行的批准后，方可办理工商注册登记，领取营业执照。未经央行批准，也不得在名称中使用“金融控股”、“金控”、“金融集团”等字样。
上述规定溯及既往，在《金控办法》中，对业已存在的符合金融控股公司设立条件，但是尚不能满足监管要求的机构，央行给与了过渡期的安排；同时，若不能及时获得金控牌照，企业名称中的“金融控股”、“金控”、“金融集团”等字样也将面临更改。
值得注意的是，央行新增的这一金控牌照与其它金融牌照并不排斥或融合，具体持有其它金融牌照的金融机构依旧由管理该牌照的监管部门实施具体监管。
通过规范股权结构实现穿透监管
“投资方在申请设立金融控股公司时，应当书面逐层说明其股权结构，直至最终的实际控制人、受益所有人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动人关系。”——《金控办法》第三条
在近期金融控股公司的风险事件中，涉事企业的股权结构关系均十分复杂。本次《金控办法》中，央行也从金融控股公司的股东、金融控股公司本身，以及持有金融牌照的金融机构等不同层面，提出了规范股权结构的要求，集中体现了央行穿透监管的原则。
对于《金控办法》正式生效后新设的金融控股公司，金融控股公司股东、金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级，这意味着三者之间不能存在夹层公司持有股权。
图3
为避免通过交叉持股，《金控办法》要求金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权，同时，金融控股公司所控股的不同金融机构之间也不得交叉持股。
此外，《金控办法》还要求将金融控股公司作为统一的持股平台，不允许所控股金融机构成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与其自身相同类型的或者属业务延伸的金融机构，并经金融管理部门认可的除外。
宏观上的意见
《金控办法》还从严格审查股东资质，强化资本来源真实性和资金运用合规性监管，强化公司治理和关联交易监管，完善风险“防火墙” 制度等方面对金融控股公司设定了监管要求，在此不再赘述。
纵观《金控办法》，对于金融控股公司的内涵、设立、监管等，在框架层面和细节层面都具有较强的可操作性。除此之外，在宏观的层面，笔者有以下两点个人看法：
其一，《金控办法》的立法层级偏低。我们理解金融行业变化速度快，部门规章的形式有利于保持监管的弹性。同时，我们也注意到，规范我国金融机构行为的包括《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等重要法律，而金融控股公司作为这些金融机构的实际控制人，对于其的监管和规范只是《金控办法》这样的部门规章。立法层级偏低，一方面会导致在《金控办法》与上述金融行业法律法规产生冲突时，优先适用《金控办法》在法理上存在瑕疵；另一方面，部门规章的易变性造成市场预期的不稳定，长远来看，对金控行业的健康发展有一定负面作用。
其二，监管机构之间的协调合作值得期待。一直以来，央行的监管侧重于宏观层面，此次的金控公司金融牌照则将央行的监管带到了微观层面，如何与银保监会，证监会等监管机构形成合力，各有侧重，避免浪费行政资源，这些都有待进一步观察。或许，《金控办法》会是在监管层面为混业经营积累经验的契机。
作者简介：
王泽昊 合伙人
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